浅谈<<草原法>>的价值及其链接问题

曼德尔娃 (内蒙古工业大学人文与社会科学学院法学班 , 内蒙古 呼和浩特 010051)
摘要:内蒙古草原具有极其重要且其不可替代的生态、文化、经济等综合价值,这同时奠定了它不可动摇的重要地位.不同的历史时期,不同的民族、文化,或游牧,或农耕,都对草原制定了不同的政策制度,并对它产生了或积极或消极的影响.目前,对草原的综合决策正朝着具体化、制度化、法制化的方向发展,草原法的制定和实施为草原的保护和建设提供了一项基本的、基础的纲领,但仍有很多制度的和实施的问题急待解决.

关键词:草原价值 制度影响 草原法(政策)的价值 一内蒙古草原的地位及价值

(一) 生态价值 内蒙古草原约占全国国土的十分之一,它由六大草原组成,自东向西顺次是:呼伦贝尔草原、科尔沁草原、锡林郭勒草原、乌兰察布草原、鄂尔多斯半荒漠化草原、阿拉善的荒漠草原.广袤的草原建筑起中国北部最大的绿色生态屏障,是维护国家生态安全的重要资源,广阔草原所包含的生态多样性亦是我国乃至全球生态保持平衡及多样性的重要一环,同样近纬度的澳大利亚、加拿大等国稍异的是,其过度性更具明显性。这也就赋予了它与众不同的生态价值,一种位于交接处的保护缓冲性,这也就决定了其生态系统的脆弱性和要求强大的稳定与和谐.这又反作用于草原,赋予了内蒙古草原所具有的生态保护的不可替代性.

(二)文化价值 内蒙古草原自古便是古老游牧文化的奠基地、成长地,其游牧文化的具体方面笔者在这里就不再作过多论述。在这里,笔者想要强调的问题有以下几点: 1 运用人类文化学的一种基本研究理论来说,自然地理环境、气候条件对于一种文化的产生,发展起着巨大的影响,是一种基础性的因素,因此,内蒙古草原的生态环境将对草原及其周围地区的文化发展产生重大的影响,而文化又是具有传承、传递、交融等特性的,一个地区、一个类型文化的变迁会产生多米诺骨牌的连锁效应.因此可见内蒙古草原在文化方面的重要价值. 2 草原应该具有并且必须具有完整的生态系统,那么其文化也应是一个完整的文化系统,而不应该是将其割裂起来,这个割裂不仅是指不应将草原文化割裂为区域,同时,不应将文化同生态割裂来看,缺失本土文化的生态建设是无法真正发展的.

(三)经济价值 内蒙古草原具有巨大的经济发展潜力(如乳畜,旅游,边境贸易,运输)但这个经济价值的实现在现今的发展中产生了很多问题.生态的破坏,牧区经济仍很落后. 由此可见,内蒙古草原无论是从它对我国乃至全球生态平衡保护物种多样性的生态方面,还是从它对世界文化产生的影响,历史上的,当今的,未来的,还是在它不应忽视的经济价值来看,都无一不强调了其前景的重要性.因此,对内蒙古草原的保护尤为应当引起重视!

二、内蒙古草原政策变化的重要时期点概述

1 秦朝____移民开垦今河套和鄂尔多斯地区的一部分草原,但乍兴即废.____未产生巨大影响.[1]

2 汉武帝时期____迁徙70万人开垦黄土高原,使这里原来的牧区改为农区____生态局部恶化,鄂尔多斯沙地大约是这个时期出现的.[2]

3东汉末到唐初期____内蒙古草原的所有权又重新回到游牧部落手中,草原休养____草原生态环境基本稳定,鄂尔多斯地区先前出现的沙丘并没有扩展.[3]

4 唐朝中后期____继汉朝后较大规模的开垦____迅速荒漠化的结果,鄂尔多斯地区南部已有风沙肆虐,库其沙丘开始扩大并以 “普纳沙” “库结沙”等名字为世人所知.[4]

5 辽、金、元 ____游牧部落所有,以耕助牧____根据蒙古黄金史纲关于成吉思汗临终前不久经过鄂尔多斯地区时期对此地风光的赞美,可以推断该地区的沙化趋势至元代至少已经减缓,甚至完全停止.[5]

6 明 ____ 季节性移民及常住移民自发迁入,开垦扩大.咯拉沁、土默特地区的开垦程度近似与当时内地的程度.[6]

7 清后期(光绪28年1902)____废 “边禁” ,正式开放蒙荒,改私恳为官恳____在1902---1908年的所谓 “移民实边” 的高潮中,内蒙古西部地区共开放垦土地区757万亩,东部地区放恳土地2450万亩.[7]

8 民国时期____蒙地汉化,奖励开垦____草原开垦急剧扩大,除经东北地区继续移入内蒙古东部,开垦昭乌达盟东部和呼伦贝尔盟大兴安岭东麓平齐铁路地区外,也大批通向河套西部,、昭乌达盟中部等西部地区,开辟出许多不适于耕作的地区为农田.[8] 补充的是,在上述时期草原所有权和使用权的情况是:名义由部落或民族公有,实由王公贵族头人掌握支配权、使用权;由牧主私有,牧主掌握使用权;有寺庙所有,寺庙主持掌握支配权.相互之间可以租用.实行的是苏鲁克(雇佣)制度.以呼盟新巴尔虎右旗为例: 210头以下中等牧户占人口 42.9% 210头以上2100头以下中等牧户占人口54% 无家畜赤贫户占人口0.22% 2100头以上牧主或富户占人口2.87%[9]

9 民主改革时期(1948---1954),合作化时期(1954---1958),公社化时期(1958---1965),文革时期(1966---1978) 与中国同时期的其他地区一样,草原上掀起了破除 “落后” “原始” “粗放” 制度的潮流,逐步完成了合作化、公社化.

10 文革后期(1972---1977)至20世纪80 、90年代_____开始探索草原牧区的发展,建设道路. 制定草原法规.从70年代末的内蒙古草原管理条例(试行)草案,开始实行草原公有,1985年6月草原法公布,1991年9月修改的内蒙古自治区草原管理条例落实双权制改革,到2002年国务院发布国务院关于加强草原保护与建设的若干意见,推行轮牧休牧,实行退耕还草,强化草原监督管理等政策,到最新的2002年12月九届人大31次会议批准公布修订后的中华人民共和国草原法,蒙古草原的保护政策和建设管理工作有了新的进展,并落实到草原平衡政策.在这个时期的值制度变化中,以法律、法规以及趋于制度化、科学化的管理逐步呈现出来,这促进了牧区的经济建设、生态保护以及其它各方面的发展,但同时仍存在很多问题需要完善探索.笔者将在第四部分中进行简单论述. 通过上述不同时期制度对草原的影响,我们可以意识到适当与否的制度对草原作用的巨大影响. 草原的发展需要制度的保障. 需要是利益的基础和始因,人们的一定需要形成一定的利益,而利益不仅指这种需要,而且还包括满足这种需要的措施和手段.人们对措施和手段的认识不对头,也不能满足需要,实现利益.[10]利益和法存在着辨证的关系,在这里笔者想要在下文（三）中探讨的是法对利益的形成,实现和发展的能动的反作用.又,价值是指客体(各种物质的,精神的,制度的对象)能够满足主体(某人,某个阶级,某个民族或国家等)生存和发展需要的一种性能.[11]草原法的价值正体现在它顺应了这种客观的需要及介于由需要构建起基础的利益及这种需要的正当性,对草原的发展起了能动的促进作用.

三、草原法的价值 1草原法从国家的角度在进行与草原有关活动时的一种原则性的中心 “保护,建设和合理利用草原,改善生态环境,维护生态多样性,发展现代畜牧业,促进经济和社会的可持续发展.”(草原法第一条), “国家对草原实行科学规划、全面保护、重点建设、合理利用的方针，促进草原的可持续利用和生态、经济、社会的协调发展。”(草原法第三条) .这为在进行相关活动时提供了一种整体性的机制.


2草原法提供了一种全新的对草原价值的衡量标准,既提高了草原生态价值的重视程度.经济建设发展上正视草原的生态基础,剔除曾经的将草原作为 “未开发的生地” 而进行大量农恳的思想,确定了草原在畜牧经济发展中的地位.增加了草原价值的充实度.

3草原法是保护 、建设和合理利用草原的法律保障,提供了法律保护措施,草原行政管理和监督检查体制;草原权属有关制度;草原统一规划制度.草原法中制定了鼓励、惩戒的措施,使草原的保护有了整体系统的运作.

4草原法提高了人们对环境的认识,从而使人们的主观意识逐步上升为法律意识.

5草原法明确规定了草原的权属,草原的利用、建设、保护、监察机制,增强国家行政机关在行使国家权力时的透明度,使其运作合理化、经常化、系统化、公开化,有利于广大民众的维权.

四、链接问题

1 在对于制度的制定上，在对于草原的利用和保护上,应当吸取在草原土壤上成长起来的草原文化中原有的制度,而不是将历史的东西全部抛弃,认为只要是过去的、游牧的,就都是落后的、粗放的.例如,在有效遏止草原沙化上,就必须提高对草原沙化成因的认识,而对与于强化土层保护观念,历史上的游牧民族就都曾经把土层保护作为草原资源和生态保护中最重要的事情以习惯法,成文法确定下来,体现在生活习俗、文学艺术、伦理道德等方面,形成了独特的生态文化.对于生活在草原上的游牧民族,对草原的保护是一件极为寻常的事情,因为那就是生活,生命中的一部分,而抛弃这一传统文化,无疑是巨大的损失.

2 在政策制度的制定上,存在着很多不客观、不科学,甚至代有文化偏见的态度.例如,草原的退化,绝对不是传统的,粗放的游牧经济造成的,游牧经济不仅不会对草原造成破坏,而是适应草原的生产方式,对草原的生态起着积极的意义,牲畜的走动、粪便对于草地的生长,保护具有相互作用的效果,传统的逐水草而居,也有其现实的生态意义. 草原的退化是有其更具体的原因造成的,开垦、开矿,对草原资源掠夺式的开发利用等,在草原上,我们不是在探讨 “游牧文化” 与 “农耕文化” 谁更文明,而是谁更适合草原,而草原无论在生态,历史上任何方面来看,都是不适合农耕的,与其将大量的人力、物力、财力在草原上开展各种农业适用田,不如将其运用于内地,相信会有更大成效. 又例如, 2006年10月10日上报盟委,行署,抄送阿盟人大,阿盟政协,自治区黄河会(生态研究会),布小林书记,陶健盟长，杨纪业副书记（研究会名誉会长）的“关于改善阿拉善生态环境的有关问题的建议”中,对阿拉善地区的生态定位环境质量的总体评价,对待传统文化的态度上既无客观依据,又全篇充斥着对异文化的排斥主观态度.就如刘书润先生所做的评价: “治理的前提只有把权力部交给当地居民” “真正的发展是建立在固有文化传统的基础上的，硬性改变当地居民固有的生活生产方式和传统文化，只有适得其反。”[12] 又如，现今的禁牧、休牧、网围栏、生态移民等问题。 禁牧，休牧的长期化真的是在恢复草原的生态系统么？ 内蒙古大学蒙古学研究中心的恩和教授在第九次畜牧经济研讨会论文中有过这样的探讨：“把超载过牧而导致的草原退化现象解释为放牧方式本身造成的必然结果也是没有道理的，科学合理的放牧不但不会引起退化也不会妨碍受损草原的修复，而且还会对牧草的生长形成合理的刺激，使之更加旺盛，提高生物产量，有利于资源效力的提高。围封，禁牧，只是对灾情严重的地区采取的权宜之计，可以在灾情严重的特殊地区指定的，有限的时间段内加以实施决不可以使之长期化，借此机会变牧区为农区。”[13] 而网围拦对蒙古马这一物种走向消亡起的“积极”影响，也可以参照《人与生物圈》杂志2007年2月刊《蒙古马专辑》。

3 在对草原政策中的“一刀切”现象仍很频繁，草原不同于内地的农业社会，它有它特有的、独特的体系。同时，草原的广阔也是其内部的形态各不相同。因此，不论是将内地政策直接运用于草原还是在内部不分区域整齐划一的治理，都不是正确的道路。 4 就法律的适用问题上存在着“有法可依，但不健全，有法不依，执法不严，违法不究”的现象。 就《草原法》第二章的草原权属问题就发生了众多案件，“鄂温克自治旗锡尼河东苏木哈尔嘎那嘎查81户牧民联合上诉旗政府将草原承租开开垦”案件，“东乌旗官员涉嫌违法转租满都苏木三个嘎查共90万亩集体土地案件”就涉及了很多相关的法律问题。近年来，内蒙古地方政府不发放统一的“集体土地所有证”，却规定发放“草原所有证”，但内蒙古不是犭虫立的司法政体，这样做法不尽合理，国家《草原法》至今没有实施细则，缺乏司法保障，“草原所有证”实际上没有法律效力，也阻碍了全国统一的“土地登记、确权”在内蒙的实施，妨碍了全国统一地籍管理的实行。 又比如《草原法》第五十五条，七十条关于机动车辆在草原上行驶的限制性规定及违反应承担的法律责任，但呼伦贝尔市无视法律的存在，今年在草原上举办了“国际汽车越野拉力赛”，受损的草地在很长一段时间内无法恢复，对该草原造成了无法弥补的灾难性的破坏。 这样的例子，比比皆是。 《草原法》的制定，实施以及其自身具有不言而喻的进步价值，但同时，我们更应该看到，在关于草原的各项活动中，有着很多迫在眉睫的问题急待解决。如何在制定制度时建立起客观科学的完善制度；如何在应用制度时完善法制环境，保护牧民利益，维护法律的严肃性；发挥法律的作用，保护草原的生态环境，发展牧区经济；如何将《草原法》的价值最大化，充分发挥其作为草原保护基本法的最高价值，都是一项极具研究，应用意义的课题，需要全方位的探索。

参考：
[1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] [8] 达丽.内蒙古草原生态系统的可持续发展[D].复旦大学经济学院，2001.15.13.16~17.27.18. [9] 李敏堂.内蒙古草原政策的变化[R]. http://www.taliinhan.ngo.cn/forum/index.php. [10] [11] 孙国华，朱景文.法理学[M].北京：中国人民大学出版社，1999.61~62.58. [12] 刘书润.对“关于改善阿拉善生态环境有关问题的建议”（阿黄[2006]19号）的看法[R]. http://cyl.getbbs.net/index.aspx. [13] 额尔敦布和.恩和.受损草原生态系统的修复理论及政策