2014年中国民族政策的新调整

2014年中国民族政策的新调整主要体现在本年度所召开的两个重量级会议上：5月28日至29日召开的第二次中央新疆工作座谈会以及9月28日至29日召开的第四次中央民族工作会议。这两次会议是中国共产党和中国政府在新疆工作和民族工作领域最高级别的会议，分别有六位政治局常位出席，最高领导人习近平均作重要讲话。

中央新疆工作座谈会肇始于2010年，在乌鲁木齐七五事件发生一年后由时任中国最高领导人胡锦涛主持召开。2010年第一次中央新疆工作座谈会改变了王乐泉主政新疆时代稳定压倒一切的治疆策略，为新帅张春贤确立了稳定与发展并重的治疆基调。[i]然而数年过去，新疆维稳的局势依然严峻，暴力事件依旧频发。在此背景下，中央召开第二次新疆工作座谈会，为新疆工作设计新思路。

此次新疆工作座谈会尽管没有否定发展的重要地位，但是，稳定显然回到了优先位置。习近平在此次座谈会讲话中指出：“社会稳定和长治久安是新疆工作的总目标。”维稳工作的重心则是在“严厉打击暴力恐怖活动”。由此可见，在可以预见的数年内，中央将会继续在新疆维稳领域投入大量经费，并强化与中亚各国及巴基斯坦在反恐领域的合作。

此次会议还特别强调促进南疆发展，习近平指出：“对南疆发展，要从国家层面进行顶层设计，实行特殊政策，打破常规，特事特办。”这是否意味着将2010年新疆工作座谈会确立的发展喀什经济特区扩大到整个南疆还有待观察。但有一点可以肯定的是，中央将会加大对南疆地区的政策扶持力度。考虑到会议中还提到了增加对新疆教育的投入，这对正在筹建的喀什大学将是一个极大利好消息。

会议还就促进民族团结提出了具体的政策，其中“加强民族交往交流交融”这一条非常值得人关注。[ii]此建议让人联想到中国社会科学院边疆史地研究中心研究员许建英在2014年1月26日所提出的观点：改变南疆人口结构以应对东突威胁。[iii]目前并不清楚许的建议对中央“加强民族交往交流交融”政策出台是否有直接影响。但许所提出的主张显然在此次座谈会中得到肯定，从而正在鼓励新疆地方官员出台促进民族交融的政策。南疆且末县在2014年8月推出了《且末县民汉通婚家庭奖励办法（试行）》，除了给与民汉通婚家庭连续不超过五年每年一万元人民币的奖励外，还在住房、医疗、就业、子女就学等方面给与优先考虑和解决。[iv]尽管政策制订者可能希望通过鼓励通婚促进民族团结，然而政府主导的民汉通婚政策极容易让外界理解为民族同化，也很有可能引发部分少数民族群体的反感和抗拒。

在第二次新疆工作座谈会召开后四个月，中央接着召开第四次中央民族工作会议。中央民族工作会议始于1992年，之后分别在1999年和2005年召开了第二次和第三次，会议一般会总结过去几年民族工作成就和经验，分析当前形势，并为接下来数年民族工作定调。

此次中央民族工作会议召开的背景是民族政策领域的改革派和建制派（守成派）就中国民族政策改革方向进行了长达十余年的争论。改革派倾向于弱化各民族的民族意识，强化中华民族认同，倡导民族融合；逐渐取消民族区域自治；变民族优惠政策为基于区域的民族优惠政策。建制派尽管也赞成改变民族政策，但他们希望能够细化民族区域自治而不是取消民族区域自治，特别是他们认为应当制定五大民族自治区的《民族区域自治法》实施条例或细则；建制派也反对人为的民族融合，不赞成取消身份证上民族信息等淡化民族意识的措施。

从参加这次会议各方面人士所透露出来的信息来看，中央并没有全盘接受任何一派的主张。[v]习近平否定了改革派的大部分建议，明确表态：不会取消民族身份，国内各“民族”不会改称“族群”；不会废除民族区域自治制度。但是也没有完全接受建制派的建议：增设民族自治地方，如自治市。他也表示不会再识别新的民族，对细化民族区域自治法规则没有表态。不过，习近平还是对改革派的部分建议有积极回应。在民族优惠政策方面，在肯定优惠政策是必要的前提之下，习近平认为：应当“尽可能减少同一地区中民族之间的公共服务政策差异。”进一步的，此次会议还肯定改革派推动民族融合的建议，这与第二次新疆工作座谈会的精神是一致的。至于两派都呼吁的主张——给少数民族干部以更多的上升空间，习近平则予以直接肯定。

除了试图给改革派和建制派的争论划上句号，[vi]习近平在此次中央民族工作会议中还对当前新疆、西藏局势进行了分析，肯定了这两个地区的独特地位，表示会继续对疆藏两地进行政策上的重点扶持。他还认为西方国家特别是美国在涉藏涉疆问题上并不怀有好意，提醒在民族工作中要对外部势力提高警惕。

今年这两个工作会议的政策暗示已经在过去几个月显现出来。2014年9月最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合下发了《关于办理暴力恐怖和宗教极端刑事案件适用法律若干问题的意见》，作为反恐法出台前司法机关办理相关案件的基本指南，紧接着在2014年11月3日，中国全国人民代表大会在其官网公布了《中华人民共和国反恐怖主义法（草案）》，这显然是在回应2014年5月新疆工作座谈会中维稳工作地位的调整。2014年12月，中共中央、国务院印发了《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》，这些意见均是今年中央民族工作会议精神的体现，特别值得注意的是，意见突出了“完善民族工作领导体制和工作机制，”意在为少数民族干部和长期在民族地区工作的汉族提供更大的上升空间。此外，为了应对南疆在新疆工作中的凸显，中央在下半年出台了数个扶持南疆四地州的特殊政策，涵盖基础设施建设、农村低保、扶贫小额信贷、计划生育、金融服务。作为民族交融政策的体现，民汉通婚政策则不仅在上文所提的新疆且末县，也在今年6月得到西藏当地领导人的支持和鼓励。相信两次会议中的其他精神，诸如对民族优惠政策的修正，也将会在接下来几年的公共政策制订中得到体现。同时，可以肯定的是，备受瞩目的援藏、援疆等措施在接下来数年内不会取消，在涉疆、涉藏问题上对外部势力特别是美国的防范措施也将会继续。