札奇斯钦：蒙古的独立自治和撤治

札奇斯钦
目录
前言
壹、「独立」前的外蒙古（一）喀尔喀和杜尔伯特两部的归附（二）清廷对於外蒙古的政策和设施（三）清廷对於外蒙古政策的改变和它所造成的结果（四）俄罗斯势力的东渐与蒙古
贰、蒙古的独立和自治
（一）蒙古第一次的独立
一、独立的宣言
二、外蒙古「独立」当时的局势，中俄交涉，和日俄在内蒙古势力范围的划分
三，蒙俄协约的订定，和蒙俄关系的开始逆转
四、北京政府的对蒙政策和它与库伦间的交涉
五、中俄北京声明和它对外蒙古的影响
六、中、俄、蒙恰克图协约的缔定——外蒙古第一次独立的终结（二）外蒙古的「自治」
一、都护使陈箓的来蒙和哲布尊丹巴的册封
二、帝俄对外蒙古的谋略和两者间关系的逆转（三）都护使陈毅的政绩和当时的环境
一、中国银行库伦分行的设立
二、华商的再兴
三、科布多蒙古的内向，和阿尔泰区的划归新疆
四、中蒙合作接收唐努乌梁海
五、西伯利亚的动乱
六、派兵入蒙七、谢米诺夫与「泛蒙古运动」
叁、外蒙古的「撤治」
（一）造成「撤治」的直接原因
一、中俄蒙三方协定成立以来北京政府对蒙政策的成功
二、对日俄侵略的恐惧
三、内在的因素
（二）撤治的进行和曲折，以及北京政府政策的转变
一、撤治的提议
二、北京政府对蒙古策略的转变
三、撤治的商谈和曲折
（三）徐树铮的入蒙与撤治
一、西北筹边使徐树铮的入蒙
二、徐树铮和陈毅的对立
三、徐树铮与库伦官府
四、撤治和哲布尊丹巴的册封
（四）「撤治」的後果
後记
前言
外蒙古是指今日正在成问题的外蒙地区说的。所谓「外蒙古」这个名称，本身也是一个有问题的名词。蒙古原无内外之分，蒙古人自称为Aru Mongol和übür Mongol。Aru是背。übür是怀。意思是说脊背和胸怀是不可分开的。但这北边的「背」和南边的「怀」，两者之间，并没有一个固定的疆界。它们都是极有伸缩性的不定名称。正像内地所说的漠北蒙古和漠南蒙古一样，都不是法律上的名词而有一定的疆界。清代对於蒙古虽有「内札萨克」和「外札萨克」之分，但「外札萨克」是包括比现在的外蒙古更大的地区〖1〗因此我们这里所说的外蒙古，是指原「外札萨克」之中的喀尔喀（Qalqa）〖2〗和杜尔伯特（D?rbed）〖3〗两大部所属的地区的。也就是指今日所谓「蒙古人民共和国」说的，至於唐努乌梁海（TangnoUriyangqai）〖4〗也就是今天被苏俄吞并的「唐努—图哇」（Tangno Tuva）应否加在里边，又是另外应当讨论的一个问题。
「撤治」是指「外蒙撤消自治」，还是「撤消外蒙自治」说的呢？对於这个问题的解释，也就是研究「撤治问题」应当讨论的核心。要研究撤治，就得先说明它自治的经过。要说明自治，就不能不从它独立说起。「撤治」运动的发生，是在民国六年秋季，欧战中帝俄败北，和第二任都护使陈毅达库伦之後开始酝酿，於民国八年十一月二十二日，北京政府以大总统令公布「准外蒙王公喇嘛等情愿取消自治仍复前清旧制」之请，而告结束的。但这一个运动的根苗，可以说是清末民初外蒙独立运动开始的当时就就在生长，在今天与俄帝控制之下，也不能说它完全根绝。然而不幸，这一个运动虽是喜剧的开场，却是悲剧的终结。它的影响一直存留到现在，在外蒙与我国的关系上投下一片阴影。
笔者早就有意写篇专论，来论述这一个问题的意义。尤其是在中央研究院刊印了民国六年至八年的《中俄关系史料外蒙古部份》之後，因资料增多，更可以让研究这一个问题的人多了解一些，所以更想执笔。本年夏初，因李毓澍君写了《外蒙古撤治问题》一书，我想我不必再事徒劳。不过经详读之後，知道李君的专著，是把前由中研院出版的《中俄关系史料》的外蒙古部分加以有系统的摘录，精细而简明的，把外蒙古从民国纪元前一年的独立运动到民国八年冬季撤治的历史，作了一个提纲挈领记述；但是把「外蒙古撤治问题」的「问题」，并没作太多的探讨，所以在李君发表了他的专著之後，仍给笔者留下了写一写撤治问题的余地。
研究近五十年的蒙古问题，我们不得忽视外来的——帝俄和苏联的侵略，和部分蒙古人的向背问题；但是对由若干内在的因素而造成的不幸结果，却多讳而不言。当然这是因为谈到外蒙古问题，很容易牵涉到实际政治问题，和外交问题，不得不有所顾忌。同时因为容易牵连到若干政治界耆宿，也不愿开罪於人。因此，对於这一个问题的著述虽多，但把双方的立场都顾到，此较客观的著述，并不大多。但这种情形，从真正研究历史的立场上来说，不能不认为是一种缺憾。
笔者籍隶蒙古，对於若干问题的看法，自然因角度的不同而有不同的见解，也许有点蒙古气味太重之处，但笔者的谬见或可聊补各先进著作的缺漏。因此不揣固陋，草成此文。附 注
〖1〗据《大清会典理藩院事例》，理藩院旗籍清吏司条说：「凡内札萨克之盟六，……一曰哲里木……，二曰卓索图……，三曰昭乌达……，四曰锡林郭勒……，五曰乌兰察布……，六曰伊克昭……。」比今日一般所说的内蒙古小的多。同书典属清吏司条说：「凡外蒙古之众，曰喀尔喀，曰杜尔伯特，曰土尔扈特，曰和硕特，曰辉特，曰绰罗斯，曰额鲁特，别於蒙古者，曰和托辉特，曰哈柳沁，曰托斯，曰奢集努特，曰古罗格沁，皆属以外札萨克。」这里所说的外蒙古又比现在一般所说的外蒙古大的多了。（蒙藏委员会把《大清会典》中的《理藩院事例》抽印刊行，名为《清代边政通考》。见该书二八页至二九页及四四页至四五页。）但《理藩院事例》中的疆理部份所说的外蒙古，则又仅限於喀尔喀的四个盟部。（见蒙藏委员会版。）张穆的《蒙古游牧记》卷七所说的外蒙古，也只以喀尔喀四盟部为限。两书都不包括科布多区的杜尔伯特在内。这样他们所说的外蒙古，只包括现在一般所认为外蒙古的三分之二。因此我们可以说「外蒙古」一词本身就是一个有问题的名称。
现在所说的「外蒙古」一词，直到民国二年十一月二十二日，中俄北京声明时，才在它的附件第四条里规定明白。
〖2〗喀尔喀（Qalqa）字义是「屏藩」或「屏障」。原是成吉思汗第十五世孙，达延可汗（DayonQagan）之子，格埒森札（Galsanja）所统属的部族。其後，当阿拉坦汗（Altan Qan 即明史俺答）西征瓦刺（Oirad），迫使他们更向西北退出的时候，喀尔喀部才占有现在外蒙中部和东部的地方。清初分为车臣（Secen）、土谢图（Tü?iyetü）、札萨克图（Jasagtu）三大汗部，後来，赛因诺颜（Sayin-Noyan）部又从土谢图汗部分出来，计为四大部。清廷分为四个盟。
〖3〗杜尔伯特（D?rbed）。远在成吉思汗的时代，就有朶儿边（D?rben）氏族。杜尔伯特是它的复数形。这一部原来是属於瓦刺（Oirad）即清人所说的卫拉特（或卫喇特）四部之一的。当清廷与准格尔交战之际，杜尔伯特多半维持「局外中立」，後来，归附清朝。它与喀尔喀四部，在历史上和政治上，都没有统属关系。
〖4〗唐努乌梁海（Tangno Uriyangqai）人是信奉喇嘛教，并且深受蒙古文化影响的突厥族的一支。蒙古人称他们为乌梁海人；但他们自称为图哇（Tuva）人。这一地区，在政治上除其中有一小部份隶属於札萨克图汗之外，其余都和喀尔喀没有政治上的隶属关系。但因宗教信仰，他们与喀尔喀同奉哲布尊丹巴为他们灵魂的圣者。可是他们在另一方面，是归清廷派驻蒙古的乌里雅苏台定边左副将军，和科布多参赞大臣的统辖。因此，在外蒙古接收上述两个驻防大臣的权力之後，就声称这块土地应属於蒙古；但帝俄却要合并它，而不肯放手。後来赤俄以「民族自决」为藉口，用压力先从外蒙夺出来，成立「唐努图哇人民共和国」，最後史达林把它正式吞并，列为苏维埃联邦以内的俄罗斯联邦共和国的一个州。关於它的问题，将在本文中随时谈到。
壹、「独立」前的外蒙古
（一）喀尔喀和杜尔伯特两部的归附
清初喀尔喀诸部虽不断遣使入朝，但它与清廷的关系仍是疏远，并不像漠南蒙古一般的密切。後来天山北路的准格尔（Junggar）部兴起，他们的领袖噶尔丹（Galdan）在统一卫拉特（Oirad）四部〖1〗之後，就威胁喀尔喀臣服他的领导。喀尔喀各部的贵族（Noyan）们聚会，讨论他们今後的出路。据张穆《蒙古游牧记》，引松筠《绥服纪略图诗注》说：「喀尔喀众。康熙二十七年（一六八八年）议就近投入俄罗斯。因请决於哲布尊丹巴·呼图克图（Jibtzung danba Qutugtu）。呼图克图曰，俄罗斯素不奉佛，俗尚不同我辈，异言异服，殊非久安之计，莫若全部内徒投诚大皇帝，可邀万年之福。众欣然罗拜，议遂决。余在库伦时，……台吉格齐、多尔济（Ke?ig-dorji）…年近八十，广记故事，此事乃其所述云。」（原书卷七第三页下至第四页下）因此，喀尔喀诸部就在哲布尊丹巴·呼图克图一世的劝导之下，「款塞内附」，张穆氏又说：「康熙三十年（一六九一年）四月。圣祖仁皇帝亲巡边外，受其朝，大会於多伦诺尔，编审旗分，安辑其众於「喀伦」边内〖2〗，惟留汗号，其诺颜、济农、等授王、贝勒、贝子、公、台吉有差，令与内札萨克同列。」（《蒙古游牧记》卷七第六页）这样喀尔喀就正式划入了清帝国的版图，而列为它的藩属。
我们从这一段的记载可以知道，自俄罗斯势力东渐之後，早在十七世纪的末叶，它在外蒙已经有了相当的影响力，而在外蒙古的贵族阶层当中，已经有了「内向」和「外倾」的两种思想〖3〗。这个对後日外蒙古的「独立」和「撤治」都有历史的影响。介於秦、楚之间，究竟接近那一个比较妥善，是弱小民族，弱小国家不得不慎重选择的问题，但有时却不能随他们自己的意愿可以自由选择的。今天外蒙古的处境又何尝不是如此。以科布多（Qobdo）为中心的杜尔伯特部，是四部卫拉特（Oirad）之一，原属於瓦刺（Oirad）的系统，与属於鞑靼（Mongol）系统的喀尔喀，本是敌对的部族。但在准格尔与清廷的交战之中，他们却设法保持了「局外中立」。後来在乾隆十八年（一七五三年）自动归附了清廷〖4〗。在历史和政治隶属上，他们都与喀尔喀四盟部没有关连。但是在宗教信仰上，杜尔伯特与喀尔喀都同样的，奉哲布尊丹巴为他们的圣者。所以在清末外蒙独立之时，他们也就尊奉哲布尊丹巴为可汗，而加入了所谓「外蒙古」的阵营。
（二）清廷对於外蒙古的政策和施设
在喀尔喀诸部「诺颜」「款塞内附」的时候，清圣祖不但没有乘人之危，把他们分散在内蒙各旗之内，而且还特许他们驻牧内蒙，时加赡养救济，使这些走头无路的贵族们，深感满洲皇帝的再生之德，然後在多伦诺尔接受他们的朝贺，使他们心悦诚服的正式归顺了清朝。对於这些内附有功的大贵族们，保留他们的汗号。对其余的诺颜、济农等，授以王、贝勒、贝子、公、台吉一类的封号有差。令与内札萨克同列。清高宗对於杜尔伯特的首长，也是赐以汗号，赠给亲王的双俸，以示皇帝对於他的眷宠〖5〗。清圣祖对於从征准格尔的贵族策凌（Tsereng）赐嫁公主，使他们成为皇戚〖6〗。
清圣祖对於哲布尊丹巴一世，更是优礼有加。雍正元年（一七三二年），在他前来北京圆寂之後，清世宗除按达赖，班禅之例，加赐名号印册之外，并且亲临悬帕供茶，派遣大臣护送龛座返蒙。这当然是为了报答他率喀尔喀诺部来归的功勋，同时也是要「将此旨传与喀尔喀汗，额驸（即驸马）及胡（图）克图属人等知之」〖7〗的意思。
清廷无论对於内蒙或是外蒙，都采用「众建诸侯而少其力」的政策，把喀尔喀三汗部七札萨克分为四个盟部八十六个旗，杜尔伯特分成了两个盟十九旗，使他们力量分散不能统一。但在每旗的小天地里，这些封主——王公们就是他属民的主宰，何况大的王公还保持着「汗」——就是可汗的尊号呢。这种封建的自治，在蒙古人看来这仍是百分之百的「蒙人治蒙」。
其次就是对於喇嘛的优崇，清高宗在他的《御制喇嘛说》〖8〗里，坦白承认：「兴黄教，即所以曳众蒙古，所系非小，故不可不保护之，而非若元朝之曲庇谄敬番僧也。」所以在蒙古各地建立了许许多多的大伽蓝，免除僧众的赋税，徭役和兵役，对於地位较高的喇嘛还赐给牧地和赏赉。因此甚至隶属於寺庙的人民也不再向俗世封主尽他的义务。用宗教的力量，来消灭蒙古人尚武和进取的精神。
再其次便是为要保持与蒙古人的联盟共同对付汉人，隔绝蒙、汉两族的连系。不许蒙人学习汉文汉语，杜绝由汉地输入知识。禁止蒙人，自行放垦耕稼。也不许汉民携眷入蒙〖9〗。这种对蒙古地区的封禁，与对於满洲本土的封禁原是出於同一的主旨。
清廷在外蒙古所设的文武大官：一个是统辖驻军及四盟军务镇守乌里雅苏台（Uliyasutai）的定边左副将军。一个是在定边左副将军辖区之下，守备以科布多为中心的，今日外蒙的西部地区，以及乌梁海地区的，科布多参赞大臣。一个是专为办理与俄罗斯交界地区的贸易、边务、卡伦等事的库伦办事大臣。这些文武官吏都是主管「夷务」和军事的，与蒙古内政毫无关涉，最初的几任，也都是由蒙古人来充当，後来才逐渐的由满洲人接替〖10〗。
在清廷的这种政策之下，尤其是当大臣、将军仍由蒙古人充任之时，在蒙古人之间，只有对满洲皇帝歌颂，毫不感到「异族统治」的刺激。一方面清廷虽然把俗世贵族的统治给分散了；但在宗教领袖「属灵的」（Spiritnal）领导之下，使他们又都团结起来。
（三）清廷对於外蒙古政策的改变，和它所造成的结果
蒙古与清廷的「密月时期」，虽不算短，但两者的感情，随着清廷对蒙政策的改变，一步一步的恶化起来，最後终於演成了怨恨仳离。
由於清廷的宗教政策，和对活佛哲布尊丹巴的尊崇，以及蒙古人本身对於佛陀和喇嘛的虔心，使灵性上的支配者们——高级僧侣的影响力渐渐超过了俗世贵族，活佛哲布尊丹巴成了蒙古的教皇。因此在老活佛圆寂，新活佛转世的时候，在外蒙古大贵族之间，总有一番争执，都希望自己的儿子能登这万众皈依的法座。清高宗恐怕库伦的圣者，成为全蒙的领袖，使清朝的分化政策完全失效，所以就以蒙古人之间争执太多为题，禁止哲布尊丹巴在蒙古转世，必须由西藏转生，来减少宗教领袖对於实际政治的影响〖11〗。但这个从少年时代就来蒙古的西藏灵童，不久就溶化在蒙古环境之中，成为蒙古的一分子。何况宗教是没国界和族籍的。蒙古大众并没因他是西藏人而动摇了对他的信仰和服从。结果清高宗所希望的目的并未能完全达到；但是使蒙古贵族的失望，却是这个新政策的收获。
库伦办事大臣和乌里雅苏台（定边左副）将军〖12〗最初都是由蒙古人担任，後来变成了蒙、满相间，最後变成了专由满洲人或视同满族旗人的蒙古八旗人士来充任。他们由专办夷务、边卡、军事而变为监视蒙古，干预盟旗行政的官吏，其中尤以库伦办事大臣为最。这样使「蒙人治蒙」的感觉，渐渐的变成了「异族统治」的忧虑。
清中叶以後，俄罗斯的侵略日趋积极。另一方面，满洲人除保持统治权之外，实际上已与汉族同化。因此，若干满洲人反视早日的同盟——蒙古为藩邦，为异族，而视内地为一体。这种客观条件和主观上的变动，都使清廷觉得没有维持蒙古封禁和隔离蒙、汉的必要。为对抗俄罗斯更须移民实边，废除蒙古自治封建制度，使它与内地成为一体。甚而有改设行省，设巡抚於库伦之议〖13〗。这些事都使外蒙人惶恐不安。
蒙古人对於商人的尊重是有悠久的历史，所以汉商在蒙古很受贵族们的优待。自乾隆四十二年（一七七七年）清廷命：「驻扎库伦大臣兼管所有蒙古、民人（即汉民）交涉案件。」四十六年（一七八一年），定外蒙西部蒙古汉商交涉由盟长於「科布多，库伦两处大臣内，就近办理」。嘉庆十六年（一八一一年），定外蒙东部二盟蒙、汉交涉由库伦办事大臣办理，西部由乌里雅苏台将军办理〖14〗。因此使蒙、汉间的商务诉讼，难有公平的断处。再加清末派来的官吏，颇多贪墨之徒，使蒙人对於清廷派来的官员大为失望〖15〗，而引起蒙人对於满人和汉人的厌恶。
（四）俄罗斯势力的东渐与蒙古
从古代蒙古的历史来看，只要能把长城以南的势力对付好，北边是从来没有後顾之忧的；但在俄罗斯势力东渐之後，自北方来的压力，愈来愈重。在日俄战争之後，日本的势力，又从东方迫向蒙古而来，这都是已往在蒙古历史上所未曾有的重要事件。
在喀尔喀正式归附清朝之前，札萨克图汗（Jasagtu Qan）部的一支，阿勒坦汗（Altan Qan），已於帝俄的使者之间有过往来。俄人虽然很重视这段经过；但由於这一支的衰落，在蒙古并未留下什么影响〖16〗。
雍正五年（一七二七年）的恰克图条约，使布里雅特（Buriyat）蒙古成了俄罗斯的领土。咸丰十年（一八六○年）的北京条约，使俄人得到自恰克图经库伦、张家口至北京的通商，和在库伦设立领事馆的权利。在同治元年（一八六二年）北京陆路通商条约，规定国境地带一百华里以内的无税贸易。这些都是清廷在蒙古对帝俄的让步，是使蒙古进入了帝俄的势力范围的主要原因。在另一方清廷派驻库伦的办事大臣，随着帝俄势力的扩张，增加了他的事务和职权，加强对蒙古人的监督，努力防范他们与俄人勾搭。可是这件事，在蒙古人来看，清廷只是增加对於自己的监视和怀疑，对俄人确处处让步，不能不有所痛心。
光绪二十三年（一八九七年），俄人格鲁特（Grot）从北京以个人契约的方式，取得了在蒙古金矿的开采权。光绪二十六年（一九○○年），格鲁特在离库伦三百华里之地，开始采掘，却被土谢图汗（Tü?iyetüqan）所严禁。驻库伦俄领席奇马利叶夫（Chichmarieff）与库伦办事大臣连顺交涉，也不得要领。连顺既不能否认北京所许可的契约，也无法迫使土谢图汗让步，结果竟交由土谢图汗与俄领商洽办理。在这一点上，充分表现了办事大臣并不能保护蒙古的权利。土谢图汗召开了王公贵族的全体会议（Quraltai），决定以武力来保护自己。在这极度反俄的空气中，俄领亲自出席，用挑拨的言词，说明这是清朝政府对於蒙古和俄人的欺骗。俄人尊重蒙古的权利，在蒙方不同意之下，不开采任何矿产。但如准俄人开矿产，则必臻蒙古於富庶之境。结果反使这一场极端反俄的会议，变成了亲俄的转折点〖17〗。
喀尔喀归附满洲皇帝的最大理由是：「俄罗斯素不奉佛，俗尚不同我辈。」〖18〗可是俄人也看到蒙古人对於佛教信心的虔诚，就特别保护布里雅特——蒙古人的佛教，尊重喇嘛，修建寺院，一切都和满清相同。用这种政策来安抚布里雅特，并影响其他的蒙古的各盟部〖19〗，冲淡「俄罗斯素不奉佛，俗尚不同我辈」的看法。宣统二年（一九一○年），清廷革去黄教领袖达赖喇嘛的名号，并命驻藏大臣严密查拿。阁抄到达库伦後，哲布尊丹巴等皆惶惑不安，均谓对於达赖尚且如此，对於我辈又当如何？形成对於清廷离心离德的情绪〖20〗。
帝俄与日本一战，败北之後，多年来想出渤海的志愿，遂告粉碎，使它不得不回过头来，藉侵略蒙古，达成插足中国腹部的野心，以补偿它在朝鲜和「南满」被日本夺去的权利。一九○七年七月三十日，在圣彼得堡，签订日俄协约。在秘密协约的第三条规定：「日本帝国政府承认认俄罗斯国在外蒙古的特殊利益，保证不作任何损伤该项利益的任何干涉。」〖21〗既得到日本的承诺，帝俄对蒙古的侵略就更积极起来。
（五）导致外蒙独立的直接原因
当外蒙对於清廷由歌功颂德转为离心离德之际，帝俄侵略日趋积极之时，清廷只顾如何实边对外，但没有顾到蒙古僧俗贵族和民众的向背问题，一意孤行的，在外蒙强力推行最为蒙古人所反对的「新政」。蒙古归附满清後，在两个半世纪之内，由清廷行「众建诸侯而少其力」的政策，和宗教愚民政策的结果，已经积弱甚深，早已不受清廷的重视。其派驻内、外蒙古的官吏，也不再尊重蒙古固有而且得到清廷保障的权利，随意的强迫开垦原来封禁的牧野。有时王公们还可得到出卖土地的报偿；但牧民的生活却无人顾到。因垦民的增加，渐渐的在内蒙沿边各地方设立县治。这些原以「属人主义」为原则的州县，也随将军大臣权势的扩张，而干涉到蒙旗的行政。在西部内蒙竟发生极受尊重的盟长可由绥远城将军免职，反抗垦务的贵族可由将军处死的向无前例的异事〖22〗。在这种情势之下，若干不满现实的贵族和平民，投奔外蒙，躲避满、汉官吏的压迫，这些人对於外蒙所给的刺激很大，其中也有一部分人，直接而且积极的参与了独立运动〖23〗。清末，随朝廷对於各驻防将军、大臣的倚重，库伦办事大臣的权势日有增加。因此短见之徒，往往以天朝上官对付藩属的姿态来处理有关蒙旗的事务。最後一任的大臣三多〖24〗更是如此。自从驻藏大臣奉命查拿达赖之後，他也一再想把自己的地位提高在哲布尊丹巴之上〖25〗。
宣统二年（一九一○年），因喇嘛与汉商德义涌的冲突，三多亲自要闯入哲布尊丹巴的寺院（Ga-udan Keid）逮捕人犯，受到众僧的威胁，未得如愿。事後哲布尊丹巴虽面请三多从宽处理，但三多要在这件事上压服活佛，仍然奏请革去活佛以下的最高僧官「商卓特巴」（?angtsadba），和主计官巴特玛多尔济（Badmadorji）等的职务，来表示对哲布尊丹巴的惩处。活佛方面虽曾派人入京请求三多调职，又无结果。因此使活佛无法忍受，使虔信佛教的蒙古人，认为三多就是教敌，清朝也不是尊重佛教的政府，使外蒙最初归附清朝的理由完全不再存留了〖27〗。
对於几处汉商的抢劫案，三多都叫各该犯人所属的盟旗或官署，赔偿钜金，作为推行新政的报效，这样一来，使若干不当得利的汉商乘火打劫，敲诈向他们负责的王公们。王公被迫，就向人民摊派，造成民间普遍的不安〖27〗。
最後最直接导致独立的原因，还是三多以全力所推行的「新政」。据陈祟祖氏在他的《外蒙近世史》（第一编第五页）的记载说：「三多莅任未久，中央各机关催办新政之文，交驰於道，急於星火，而尤以内阁及军谘府为最。於是设兵备处，设巡防营，设木捐总分局，设卫生总分局，设车驼捐局，设宪政筹备处，设交涉局，设垦务局，设商务调查局，设实业调查局，设男女小学堂。除原有之满、蒙大臣衙门，章京衙门，印房、宣化防营、统捐、巡警、邮政、电报各局外，库伦一城，新添机关二十余所。所有各机关之开办经费及经常应需之费，悉数责令蒙古供给，蒙官取之蒙民，蒙民不堪其扰，相率逃避，近城各旗为之一空。」
又林唯刚氏在他的《俄蒙交涉始末》里说：「我国对於蒙古。既失其抚驭之策。而一面又欲实行干涉主义。特派专员。在库伦招练新军。设兵备处。新式营房。拟练马队。机关炮等队。又创新式巡警。蒙人不谙警章。动受处罚。军警倚势凌人。其待蒙民尤酷。清宣统三年八月。外蒙商民全体。呈请军谘府，理藩部，外务部。请求撤去扰害商民之巡警及兵备处。虽由蒙地风气未开。致举办新政。动多阻碍。而此举之根本错误。在於不知以收拾人心为急。乃欲以形式上之改革。极少数之军警。维持其事实上已失坠之统治权。转使俄人得以藉词。挑动中、蒙恶感。益促其外向之念。是为俄、蒙接近之…原因。」〖28〗
於是外蒙在清廷的失策，王公喇嘛民众惶惶不安，和俄人挑拨离间之下，终於宣布了独立。
〖1〗卫拉特即瓦刺，在元末之际，称为瓦刺四个万户（tümen），也就是後日的四个部。但这四部的名称时有更替。清初时的四部是：准格尔（Junggar）、杜尔伯特（D?rbet）、土尔扈特（Torgud）以及和硕特（Qo?ud）。在清廷消灭了准格尔之後，就以辉特（Qoit）部来补充它。
〖2〗「喀伦」亦作「卡伦」，原字为qarul。意思是哨望或国境监视哨。「喀伦边内」，就是实力所及的边境或国境之内。
〖3〗关於早期喀尔喀与俄罗斯间的往来，请参照廓索维兹的《蒙古近世史》（Iwan JakowlewitschKorostovez：Vou Ciuggis Khan zur Sowjetrepublik，1926）日译本（一九四三版）九六页至一一六页。
〖4〗见张穆《蒙古游牧记》卷十三。
〖5〗同《游牧记》卷十三，左翼札萨克、特固斯、库鲁克、达赖、汗（Jasag Tegüs Külüg DalaiQan）旗条。
〖6〗见《清史稿》，《公主表》，圣祖第十女和硕纯慤公主条。
〖7〗见《蒙古游牧记》卷七，喀尔喀四部总说，「七旗举族款塞内附」一语下的小注。
〖8〗原碑在北平雍和宫内，碑作四面，满汉蒙藏文各占一面。其文见《卫藏通志》。
〖9〗关於内、外蒙古的若干禁条，请参看《大清会典理藩院事例》中所列的禁令。
〖10〗驻防大臣、将军的设立，何秋涛《朔方备乘》卷六十二《北徼事迹表》，及《清史稿职官志》第四，各处驻节大臣条，均有记载。《清史稿》说：「库伦办事大臣、帮办大臣各一人。」小注说：「雍正九年设互市处，驻司员经理。後改置办事大臣，监督恰克图俄罗斯通商事宜。乾隆四十九年增一人，寻定为额缺内一人，以蒙古王公台吉兼任。……」关於驻防将军、大臣设置始末，日本矢野仁一博士在他的《近代蒙古史研究》中论述甚详，可参考。见原书五二页至六二页。
〖11〗见乾隆御制《喇嘛说》。参照本节注七。
〖12〗同注十。
〖13〗见《东方杂志》第二年第三期（光绪三十一年三月）论说中的《论蒙古改设行省之不可缓》一文。
〖14〗《大清会典》——蒙藏委员会改印本清代边政通考四三○页到四三一页。
〖15〗张忠绂《中华民国外交史》（一）第七十七页。
〖16〗同本节注三，并见拙著《蒙古之今昔》二○二页至二○七页。
〖17〗矢野仁一氏在论这一段历史时，引A1exandre Ular的un Empire Russo-Chinois一书中的记载，叙述甚详。见《近代蒙古史研究》三四一页至三四七页。
〖18〗见张穆《蒙古游牧记》卷七第三页下。
〖19〗矢野《近代蒙古史研究》三三九页至三四○页。
〖20〗张忠绂《中华民国外交史》（一）七七页，白眉初《外蒙古始末纪要》四十三贝。
〖21〗见《日本外交年表竝文书》——一八四○至一九四九（上）文书部份二八○页至二八一页。日本外务省一九五五年出版。
〖22〗见绥远城将军贻榖两次奏摺，载《东方杂志》第二年第五期（光绪三十一年五月）一四七页至一四九页。及同杂志第三年第四期（光绪三十二年四月）六四页至六五页。
〖23〗林唯刚氏《俄蒙交涉始末》。见《民国经世文》正编二十二册外交四，第四页。
〖24〗三多，蒙古八旗人，以「蒙古三多」自称。宣统元年十月授命库伦办事大臣，二年二月初一日接任。
〖25〗矢野仁一氏在他的《近代蒙古史研究》中，引《东华录》及俄人Pozdneyeff之记载，谓自光绪四年（一八七八年）以来，就发生这种现象。详见矢野书二九九页至三○七页。
〖26〗见张忠绂《中华民国外交史》（一）九三页。矢野仁一《近代蒙古史研究》三○六页至三○七页。
〖27〗《（黄）远生遗著》（民国二十七年中国科学公司增订版上册一六○页）「外蒙独立以前之秘密文件发现」。张忠绂《中华民国外交史》（一）第九三页。
〖28〗见《民国经世文》正编第二十二册第四页上。贰、外蒙古的「独立」和「自治」
在前一段，我们已经讨论过外蒙宣布独立的远因和近因。从悠久的历史关系，和经济上的供求关系，以及种族上的关系来说，外蒙古与中国的关系总要比它和俄罗斯的关系，密切而长远的多。但研究蒙古近代史和现代史，我们不能忽略「亲华」和「亲俄」两派势力的消长，和它的影响，这也就是说，从喀尔喀内附的开始，已有外向的论调，但从独立运动开始，也就有了撤销自治的因素。
（一）外蒙古第一次的「独立」
我们在这篇文中所论到的是外蒙第一次的独立，是自宣统三年（一九一一年）十一月三十日，哲布尊丹巴宣布蒙古独立之时起，至中华民国四年（一九一五年）六月九日，哲布尊丹巴宣布撤销独立之时为止，前後计三年七个月零九天。
一、「独立」的宣告
自从外蒙民心涣散之後，亲俄派的势力逐渐抬头，宣统三年（一九一一年）阳历六月十五日，亲王杭达·多尔济（Qangdadorji）；二达喇嘛车林齐密特（Tseren cimed）等王公喇嘛，於哲布尊丹巴之前，举行秘密会议。决定派杭达·多尔济，商卓特巴，达喇嘛策林（Tseren），车林·齐密特，及内蒙古的海山（Qaisan）等为代表，赴俄正式请求协助独立，并应许以筑路、开矿、贸易等权利为报酬〖1〗。关於这次的秘密会议，有的记载说：「杭达·多尔济等……借会盟为名调集四盟王公秘议独立之事，全体赞成，署名盖章〖2〗」有的资料说：「彼时各盟密议数次，探得亲王杭达·多尔济久怀贰，蛊惑活佛。密主联俄。赞成者为那木萨赖（Namsarai）公。三音·诺颜王。其余喀尔喀四部落王公均不赞成。皆陆续请假回旗。洁身远引〖3〗。」但这两种说法，似乎都有点过甚其词。
帝俄政府对於外蒙，脱离中国，虽然说了许多不负责任的话，「使（蒙古人）相信，如果和中国破裂，他们是会得到俄罗斯援助的。」〖4〗等在蒙古入了圈套，正式代表到达俄京，提出要求支持蒙古独立并给与武器和财政上的支援时，在表面上他们却因国际局势不敢完全承当，只肯从中调处，和少数的武器支援。据蒙古方面说法，帝俄首相曾作支持独立的口头应诺，但後来俄方坚不承认这件事。其目的在利用外蒙古的危机迫使清廷让步，同时在维持列强在中国均势现状之下，达成垄断外蒙一切利益。对於蒙古，这种手法，更使它因恐清廷的报复，不得不许以更多的权利，来央求俄国出面支持。〖5〗
外蒙当局虽没有得到帝俄对独立支持的保证，清廷却因俄国的干预亦不敢操之过急。後来三多与活佛之间经数度交涉之後，形势略见缓和；但当武昌起义的消息传到库伦之後，革命党破坏旧传统和佛教的谣传〖6〗不胫而走，使若干保守份子也多为保护宗教而同意独立。〖7〗最後在十一月三十日，宣布独立，奉哲布尊丹巴为可汗，并以正式文书通告库伦办事大臣三多，限令三日以内离境。那项通告说：「为札饬事。照得我蒙古自康熙年间。隶入版图。所受历朝恩遇。不为不厚。乃近年以来，满洲官员。对於我蒙古欺凌虐待，言之痛心。今内地各省。既皆相继独立。脱离满洲。我蒙古为保护土地宗教起见。亦应宣布独立。以明万全。现已由四盟。公推本哲布尊丹巴·呼图克田为大蒙古独立大皇帝。不日即当御极。库伦地方，已无需用中国官员之处。自应即时全数驱逐。以杜後患。合行礼饬三多。札到。该三多即便凛遵。限三日内。带同文武官员。暨马步兵队等。赶速出境。不准逗留。如敢故违。即以兵力押解回籍。此饬。」〖8〗
这一个文告的主旨，除在证明独立的源委之外，特别是提到：「今内地各省，既皆相继独立，脱离满洲，我蒙古为保护土地宗教起见，亦应宣布独立。」这似乎是预先对将来的革命政府伏下了一笔，使它不能对蒙古主张任何权利。这种谋略出於何人，虽无史料可徵，但据老一辈的蒙古耆宿亲告笔者，当时外蒙古主要文书，尤其是汉文方面，多出於海山氏的手笔。在兵力上处於劣势的三多，这时竟不顾朝廷的体面，接受俄国领事的保护，由俄兵护送，假道俄境，返回北京。
哲布尊丹巴被奉为蒙古的可汗之後，参与独立的贵族们，向外蒙古各盟旗发布通告说：
喀尔喀库伦，齐集各王、贝子、公、扎萨克、堪布、商卓特巴达喇嘛等。为咨行事。本盟长副将军、何贝等暨来齐集库伦汗、王、贝子、公、札萨克。以及库伦堪布、诺们罕副堪布、额尔德呢商卓特巴、达嘛喇等。彼此相商。共同一致。於本年十月初八日。呈递「曼达尔」。请示活佛。呈称现今时势艰难。甚为可惧。本蒙古前以清皇仁德。推崇黄教。是以倾心归服。近年以来。有名无实。本蒙古所受一切困苦。逐日增加。情事照然，人所共见。现值南方大乱。各省独立。清皇权势。日就凌夷。国体变更。指日可待。我蒙古丁此时艰。应如何造育生成之处。请明白训示等情。本日奉活佛谕。所呈各节。均与时势有关。甚合予意。满汉之现象如此。亦满洲之不德所致也。我蒙古亦宜联合各盟。自立为国。以便保我黄教。而免受人权力压制之苦。自应协力同心。奋勉图进。本喇嘛待遇蒙众。一视同仁。毫无偏倚。应将此意传令各蒙众。一体知悉等因。原呈钤盖戳记钞出。堪布、诺门罕、盟长等。公同钦领跪读之下。伏查现在时势。既至如此。而活佛指示详明。譬如大梦方醒。群疑尽释。欣感无已。至於法旨内称协力同心。奋勉图维等语。自应遵照办理。夫立国之道。首在兵强。应将各该盟兵丁。调派训练。上可拱卫活佛。维持黄教。下可固守地面。保护人民。业已商酌公布在案，又自立为国一事。於本年夏间经库伦齐集之汗、王公各札萨克等。再四筹商。彼此意见相同。一面特派专使额林沁。前赴俄国通好。并请保护一切。当得俄政府允许。此後蒙俄国交。当益巩固。一面共推哲布尊丹巴喇嘛。为蒙古君主。建立蒙古国家。北与俄国联络。彼此相助。以期黄教仍旧推行。不惟保护生命，且免将来祸机，此项情节，自各盟长、将军、汗、王、贝勒、贝子、公、札萨克、台吉、塔布囊、总管各旗、达尔嘎、苏木章盖、各官员。以至属下人等。自应一体知悉。相应飞咨内、外各蒙古盟长、总管等处。於文到时妥为宣布。如有咨商答覆之件。即请迅速见覆。以归划一。而备活佛鉴察。再此事为机紧迫。稍纵即逝。所有各游牧印信。未及调用。仅盖用库伦堪布、商卓特巴、暨图、车两盟长、副将军之印信。合并声明。」〖9〗
从这篇通告，我们可以看出，哲布尊丹巴等所理想的独立，是包括内蒙在内的，同时也可以看出事出伧促，准备并不完全，而且参与独立的到这时为止，不过是喀尔喀四盟和活佛的属下「沙毕那尔」〖10〗，至於科布多区的杜尔伯特两盟并未参与其事。此外还可明白看出，所谓独立，实际上等於俄国的保护。
外蒙独立之後，不久驻乌里雅苏台的将军奎芳也被驱逐，科布多城，因参赞大臣傅润拒绝交出，在民国元年六月及八月两次的袭击後，才被攻占〖11〗，这样杜尔伯特两盟才完全进入了库伦政府的掌握。这时唐努鸟梁海，在蒙古人看来，应当是归属库伦；但俄人却声称应当隶属他们，多方阻挠外蒙的接管。
内蒙因接到博克多汗（Bogdo Qan）的通告，同时也因对革命误解，动荡不安。在最东部的呼伦贝尔首先加入了外蒙的独立。中西部的乌兰察布盟相继响应。其他各盟旗，有的响应，有的静观，但都是惶惑动乱，这种情形，一直延续到民国二、三年、之久〖12〗。
二、外蒙独立当时的局势，中俄交涉，和日俄在内蒙势力范围的划分
外蒙独立的酝酿虽在清末，而独立的宣告则在武昌起义之後，正是清朝自顾不暇的时候，当然对於外蒙无能为力，对帝俄的侵略更是无法抵挡。帝俄垂涎蒙古已非一日，当蒙古宣布独立之时，正值巴尔干问题严重的时期，使俄人不敢在东方明日张胆的招惹更大事端。这时它与日本之间於一九○七年和一九一○年，已两次订定密约，使它在外蒙的特殊地位，得到日本的承认。英俄关系由它对西藏英国特权的让步，关系也比较缓和〖13〗。只是对远东现状的打破，深恐受到德国的干与，而有所顾忌〖14〗。
在俄国国内一般舆论，多主张用积极的手段处理蒙古问题〖15〗。但帝俄政府，尤其是外相萨尚诺夫（Sazonov）更为慎重，主张「对蒙古事件，保持静观。」而沙皇的批示却是：「静观，但勿错过机会！」〖16〗。
当满清和民国交替之际，帝俄用了小小的兵力、财力就把蒙古拖进它的网罗里。一面利用蒙古必须仰赖它的支援，来摆脱中国统治的机会，勒索蒙古；一面在蒙古造成「既成事实」，趁清廷自顾不暇，和中华民国初立尚未安定的机会，迫使中国承认它的要求。帝俄就在这种有利条件之下，与中国开始有关外蒙古的交涉〖17〗。
远在蒙古代表到达俄京之前，帝俄已於宣统二年（一九一○年）十二月十二日，提出三十五款关於蒙古、新疆权利的要求，但无结果。翌年正月十八日，要求在长城以北俄人有自由往来居住，无税贸易，并在蒙古、新疆各大城市，设领事及买置土地之权，且以战争威胁，获得清廷认可。同年七月五日，俄使照会清廷，称库伦方面已派四次代表请俄干涉，要求中国停止在蒙古练兵移民。清廷也因此电库伦办事大臣，将新政酌量缓办。同年十一月十二日，在外蒙局势显然恶化的时候，帝俄政府，又向清廷提出五项要求：「（一）中国政府须承认俄人自库伦至俄边境有铁路建筑权。（二）中国政府须与蒙古订约声明下列数项：（甲）不得在外蒙驻兵。（乙）不得在外蒙殖民。（丙）不干涉外蒙之内政。（三）俄国承认中国在外蒙之主权。（四）俄饬领事官协助担保蒙人对中国应尽之义务。（五）中国在外蒙有改革事，预先与俄国商酌。」但这项要求因清帝的退位，没有得到答覆〖18〗。其间当清廷再度起用袁世凯的时候，俄使廓索维兹（Ivan J．Korostovetz）曾向他当面提出维持蒙古现状，限制殖民、练兵之事。袁氏答以：「蒙古是中国可以自由处理的一构成部份，但如俄方的条件可以受诺，自然劝告政府接受。」〖19〗
民国元年六月，俄使廓索维兹，向北京政府提出有关外蒙的三款要求：（一）民国政府不得在外蒙古驻兵。（二）不得移民。（三）外蒙如取消独立以後，内政应由蒙人自治，民国政府不能视外蒙为行省，干涉其自治权〖20〗。但北京政府因恐国会之责难，采取拖延政策置之不理〖21〗。
在北京政府的拖延声中，日本曾利用俄帝侵略外蒙的机会，主动的向俄国提出在内蒙划分势力范围的计划。民国元年（一九一二年）七月八日，日俄之间签定了第三次的密约。除对一九○七年及一九一○年两次密约重新予以保证外，并於其第二条规定：「内蒙古以北京经度东经十六度二十七分。分为东西两部。日本帝国政府承认并尊重俄罗斯国在前记经度以西的内蒙古之特殊利益。俄罗斯帝国政府承认并尊重日本国在前记经度以东的内蒙古之特殊利益。」〖22〗使它今後在「满蒙」进行侵略时，不受帝俄的阻挠。
在一切布置都妥善之後，帝俄政府就派前驻北京的公使廓索维兹为特使；来库伦订定其垄断外蒙权利的蒙俄协约。
三、蒙俄协约的订定，和蒙俄关系的开始逆转。
当时的国际局势，日俄密约，和帝俄用两面外交勒索中国和蒙古的企图，当然不是蒙古方面所了解的。他们对於帝俄认识不清，以为是可以信靠的盟友，切盼在帝俄的支持下建立一个真正独立的，包括内外蒙古的国家。他们以极高的情绪来迎接这一个交涉。
但是廓索维兹带来的训令和条约草案，完全不是如此。他甚至想不以哲布尊丹巴的政府为谈判对象，而拟与四盟贵族直接订立完全不承认外蒙古统一政权，而拟囊括所有权益的片面条约。这场会议就在这种两个极端不调协的企图之下，开始谈判。
为了脱离旧绊羁而向另一个对它有更大的殖民和领土野心的帝国主义者办理外交，当然不是件容易而顺利的事。我们从廓索维兹自己的记述中，可以充分的看出当时外蒙领导阶层的苦衷，和他们对蒙古民族独立的热望，以及对俄罗斯侵略的反抗。
据廓氏自己的记载，三次代表外蒙古和他谈判的是：在王公中地位崇高而最有实力的首相赛因诺颜汗；民族主义者喇嘛出身而不赞成喇嘛专政，以清廉耿介著名的内务大臣，达喇嘛车林齐密特；亲俄政策的领袖外交大臣亲王杭达多尔济，和财政大臣额尔德尼王那木色赖；陆军大臣达赖王等几位阁员。他们首先提出蒙古方面所拟定的条约草案，要求俄国公开承认蒙古的完整独立，和在可汗哲布尊丹巴统御下的蒙古政府，其主权行使的地区应包括内蒙外蒙的全部领土。蒙俄两国之间，应以完全平等地位互派使节。同时要求俄人不得无护照及签证任意旅行蒙古，限制俄人使用蒙古驿站，废止俄人土地所有权。
这个草案当然不是俄方所能接受的。廓氏声明仅能承认在中国宗主权下的蒙古自治。他的任务只是与外蒙政权订约，而不包括内蒙在内。他认为蒙古民族主义的兴起，将引起俄属西伯利亚境内布里雅特蒙古的动摇。因此一再反对内、外蒙古合并的主张。他坚决的不承认蒙方代表所说，一九一一年，首相廊可华兹和陆相等阁僚曾对蒙古代表杭达多尔济等所作的，支持蒙古完整独立的诺言。因此会议的进行极不圆满。
在激烈辩论中，达喇嘛车林齐密特很坦白的，把内心的苦痛和愤懑倾吐出来，他说：「为了独立，不惜流血，……外蒙古与其牺牲南部，使其被他人奴役，无宁全体蒙古人完全战死。我们不愿牺牲南半部（内蒙），使他们被奴役，来换取我们的自由。……」他又说：「蒙古人民虽然贫穷，教育落後，但是酷爱自由，更不愿意从中国藩属的地位，变成俄罗斯的奴隶。」因此，俄使拒绝会谈，会议为之中断。
後来还是互相让步，会议续开。当然重大的让步是属於蒙古。最後还是依照俄人的要求，签订了俄蒙《库伦条约》〖23〗。
条约订定之後，库伦政府就要求接管唐努乌梁海。蒙古方面声明这一地区应当属於蒙古，不应由俄国据为己有；但是俄国已经决心要把这块镶入西伯利亚的「绿色楔子」，合并於帝国之内，而没有达到任何结论。
民国元年十一月三日（俄历十月二十一日，蒙历第二年秋（季）月二十四日）在库伦订定的俄蒙《库伦条约》全文如下：
（序言略）
第一条：俄国政府扶助蒙古。保守现已成立之自治秩序。及蒙古编练国民军。不准中国兵队入蒙境。及以华人移殖蒙地之各权利。第二条：蒙古（君）主及蒙古政府。准俄国人民及俄国商务。照旧在蒙古领土内享用。所附此约专条。内开各权利，其他外国人，自不能在蒙古得享权利。加多於俄人国民在彼得享之权利。
第三条：如蒙古政府以为须与中国或别外国订约时，无论加何，其所订之新约，不经俄政府允许，不能违背或变更此协约及专条内各条件。
第四条：此友好协约，自签押之日实行。
同时签立的，附约「商务专条」，计有十七条之多，藉着这个，俄国得到了自由往来、居住、免税贸易、从事工商业、设立银行、购置土他、设厂、开垦、渔猎、开矿、采林、设立邮电，利用蒙古驿站，航行内河，修建桥梁，增开领馆，领事裁判，以及在边地自由刈割牧草的等等权利〖24〗)。其後又相继的签订了有关矿务一部条约。
库伦当局经过这次与帝俄正式交涉之後，才发觉俄人的真正用心，是在侵略蒙古，勒索蒙古，这一个最不平等条约的订立，使任何愚拙的人也可看出帝俄的野心何在。尤其是对於唐努乌梁海领土的侵占，使若干亲俄的人士，除杭达多尔济等少数人之外，也转变了他们的看法，甚至车林齐密特等人竟主张东联日本对抗帝俄；但这一个行动，因受俄方的阻挠，未能实现〖25〗。李毓树氏在他的《外蒙古撤治问题》（十一页）引廓氏致俄京函说：「（会议当中）在达喇嘛……及某些官吏的反俄宣传影响下，近来他们对於谈判采取显著的冷淡的态度，有意向与中国接近，据我所知，他们和中国的秘密关系继续存在着。」这些都对後日的撤治有极重要的影响。
关於这一部条约，民国二年三月由日本人主持的北京《顺天时报社》出版的吴成章氏所著的《俄蒙协约审勘录》论之甚详。对帝俄之用心，尤有独到之处。
四、北京政府的对蒙政策和它与库伦间的交涉。
库伦独立，说是脱离满清的绊羁，宣称对於鼎革後成立的中华民国新政府，没有隶属关系。
民国成立之初，临时大总统孙中山先生宣布，五族共和，一律平等。北京政府所用的五色国旗，更是明显的代表汉、满、蒙、回、藏的五族一家。元年三月公布的临时约法，也规定蒙古是中国的领土。可是蒙古无论内、外对於这一个新政府，仍存怀疑，以为中华民国就是汉族一族的国度〖26〗，革命将使蒙古旧有的信仰、制度、和权力都遭废弃，莫如「独立自保」。袁世凯就任大总统後，鉴於库伦事变，是清末「新政」所造成的，内蒙不安是由对革命的误解，所以公布《蒙古待遇条例》，收拾蒙古人心，其原文如下：
一、嗣後各蒙古，均不以藩属待遇。应与内地一律，中央对於蒙古行政机关，亦不用理藩殖民拓殖等字样。
二、各蒙古王公，原有之管辖治理权，一律照旧。
三、内外蒙古汗王公台吉世爵各位号，应予照旧承袭。其在本旗所享之特权，亦照旧无异。
四、唐努乌梁海五旗，阿尔泰乌梁海七旗，系属副都统及总管治理。应就原来副都统及总管承接职任之人，改为世爵。
五、蒙古各地胡图克图喇嘛等原有之封号，概仍其旧。
六、各蒙古之对外交涉，及边防事务，自应归中央政府办理，但中央政府认为关系地方重要事件者，得随时交该地方行政机关参议，然後施行。
七、蒙古王公世爵俸饷，应从优支给。
八、察哈尔之上都牧群、牛羊群地方，除已开垦设治外，可为蒙古王公筹划生计之用。
九、蒙古人通晓汉文，并合法定资格者，得任用京外文武各职〖27〗。
袁世凯用这种怀柔的方法，来拢络蒙古王公、贵族、喇嘛和保守分子的心。袁氏是素以权术著称的，他身为清室重臣多年，深知封建制度，是使蒙古分裂和积弱的主因，但也是贵族们所最留恋的满清旧制，所以在一个新建的民主共和国里，竟对蒙古公然维持了反民主的封建制度，他的这一步棋，对当时平民力量尚未抬头的蒙古，发生了极大的作用。
他起用在内蒙极有号召力的喀喇沁王贡桑诺尔布（Gungsangnorbu），为蒙藏事务局（後改院）的总裁，外蒙喀尔喀亲王那彦图（Nayantu）为乌里雅苏台将军，土尔扈特王伯勒塔（Paha）为阿尔泰办事长官。这样安抚内蒙，稳定了阿尔泰；惟独那彦图亲王的入蒙，却为库伦所拒，未能达成目的。另一方面他加强内蒙各地将军、督统等官的权责，以武力作他们的後盾。
当时舆论率多主张五族同化，移民屯垦，划分省县，或以武力收复外蒙等等较多，对於政府亦多有责难〖28〗。这些主张都和内、外蒙古的希望大相迳庭。国会中的议论，也有不尊重五族共和，不了解蒙古希望，时有出尔反尔的言论。因此在当时舆论中也有主张切实按照《蒙古待遇条例》来解决此一问题的。例如：
「尤可注意者。俄之与蒙协约，初不甚拂乎蒙人之心理。其所要代蒙要求之件，如今日反对政府者主张，恒於中国人而非蒙古藉者，即不能举办殖民事业，谓为此次协约之大咎。殊不知此事非特俄人之要求，乃本为蒙人之要求，且非特库蒙及各外蒙之要求，已为全蒙之所要求，又非特全蒙片面之要求。吾参议院业已应全蒙之要求，而与为订定条件。同要求於中华民国之政府者。是盖清廷逊位时，宣布五族共和。全蒙已将此意，向南京政府时之参议院，订入《民国待遇蒙古之条件》，是恶可遽谋反汗乎。《待遇条件》，亦已载各报。盖由蒙古王公近时重行印发，以唤起议院之注意者。议院梦梦，唤之未醒，今覆载之，更唤起国民之注意焉。」〖29〗
由於袁氏的权术，和他在内蒙所行与所言的并不一致，越发增加外蒙对於新中国的怀疑。袁氏与哲佛之间曾有两次文电的往来。兹录双方首次的文电各一通如下〖3〗：
（一）袁氏致哲布尊丹巴书
「外蒙同为中华民族，数百年来，俨如一家，现在时局阽危，边事日棘，万无可分之理，贵喇嘛慈爱群生，宅心公博。用特详述利害。以免误会。各洲独立之国，必其人民财赋兵力政治皆自主，乃可成一国，而不为人所吞噬。蒙古地面虽广，人数过少，合各蒙计之，尚不如内地一小省之数，以蒙民生计窘迫财赋所入至微，外蒙壮丁，日求一饱，而不可得。今乃欲责令出设官养兵购械诸费，不背叛，则填沟壑，何所取给，若借之於人，则太阿倒持，必致喧宾夺主，又自奉黄教以来，好生忌杀，已成天性，各部箭丁，只知骑射，刀矛尚不能备，何论於炮，欲议攻城，必无可恃，政治则沿贵族之制，行政司法，以较各洲强国，万无可企，更难自立，且各蒙并未尽从服，贵喇嘛威令所及者仅图车三音三部，且闻尚未尽服，阅时稍久，人怨财匮，大众离心，虽悔何及，试问百年以来，凡近於蒙古，而不隶中国蒙回各部，有一自存者否，有不为人郡县者否，各蒙与汉境唇齿相依，犹堂奥之於庭户，合则两利，离则两伤，今论全国力量，足可以化外蒙之贫弱为富强，置於安全之域，旧日苛政，当此新基创始，自必力为扫除，此外如有要求。但能取销独立，皆可商酌，贵喇嘛识见通达，必能审择祸幅，切勿惑於邪说，贻外蒙无穷之祸，竭诚致告，即希见覆。」
（二）哲布尊丹巴覆袁世凯书
「渴仰仁声，非伊朝夕。顷承电示，谆谆告诫，感愧莫名。客冬外蒙，只以时势危迫，宣告独立，共推本哲布尊丹巴喇嘛，为蒙古国君主，当经力辞未获，不得已，而俯顺舆情，已允其请，即受其礼，布告中外，良用歉然。外蒙此次起义，本为保种保教，保全领土起见，并非别有希冀，亦非感於邪说，实困於虐政耳。所谓外蒙人数过少，贫弱已极，并不知兵，难期立国，均属实情，足徵大总统，策裕转危为安，德足辅世长民，秦镜高悬，无微不至。钦佩奚如，至祸福利害，唯仰贵大总统，曲体与否，倘倚玉成，俾资勤修内政，敦睦外交，妥筹边防巩固国基，则不唯外蒙得以保全，即中国亦无北顾之忧矣。本喇嘛生虽不敏，亦知处邻之道，端在乐天畏天。言念及此，殊深翘企。如云杀人盈城盈野，率土地而食人肉，仁者不为，文明大国，亦不忍言，此实外蒙僻处绝域，逼近邻邦，势如累卵，四无强伯，倘有不虞，必为台湾朝鲜之续。中国远隔瀚海，鞭长莫及，军民虽众，恐将无所用之。此我外蒙间於列强，进退维谷，乃不自立，难脱澳囊之实在情形也，本喇嘛视舍独立，犹弃敝履。唯於清帝辞政以前，业经自主，布告中外，起灭何能自由。如果欲令乃尔，请即商诸邻邦，杜绝异议是荷。方今时势，外蒙之存亡，在公之操纵，操之过严，不溃即溢，则何异於为丛殴爵，而希菩心佛力，大施汲引，玉成此举，以免群生沟壑之忧，即送万世无量之福，幸何如之。大局攸关，用敢冒昧直陈，仍祈不弃，时饬指南，俾免陨越，是所至祷。肃此电复。
由以上的两个文件，我们可以看出袁世凯的威吓政策，并未奏效，或者反更加深了二者间的鸿沟。其後，袁氏又向哲佛致书一次，并派宣慰专使毕桂芳，前往库伦劝说；但毕氏因俄方拒经俄领，未能来蒙。哲佛亦电袁氏，今後请由俄使仲介商谈，不必直接交涉〖31〗。
五、中俄北京声明和它对外蒙古的影响
中蒙间直接交涉既不成功，俄蒙库伦条约又经缔定，都使北京政府不能再事拖延。俄方也愿乘库伦条约缔定的事实，迫使北京政府同意它的愿望。
北京政府在库伦条约签字之後，外交部长梁如浩即向俄使库朋斯基（Kroupensky）提出抗议。声明外蒙为中国领土无权签约。俄使亦提出库伦条约全文，要求承认既成事实。双方在承认库伦条约和废除库伦条约的要价还价声中，经过四十多次的商讨，交涉了一年。其间还经梁如浩、陆徵祥两任外长的辞职，国会的否决，和俄使的推翻前议等难关。这时袁世凯已经开除了国民党藉的国会议员〖32〗，国会不足法定人数。他就叫新任外长孙宝琦与俄使於民国二年十一月五日，签定不以条约形式而以声明形式，不经国会同意，定了事实上等於条约的文件。二十二日双方同时公布，其原文如下：
「一、俄国承认中国在外蒙古之宗主权。
二、中国承认外蒙古之自治权。
三、中国承认外蒙古人享有自行办理自治外蒙古之内政，并整理本境一切工商事宜之专权。中国允许不干涉以上各节，是以不将兵队派驻外蒙古及安置文武官员，且不办殖民之举。惟中国可任命大员，偕同应用属员暨护卫队驻扎库伦，此外中国政府亦可酌派专员驻扎外蒙古地方，保护中国人民利益，但地点应按照本文件第五款商订。俄国一方面担保除各领事署护卫队外，不於外蒙古，驻扎兵队，不干涉此境之各项内政，并不在该境有殖民之举动。
四、中国声明承受俄国调处，按照以上各款大纲及一九一二年十月二十一日（俄历）俄蒙商务专条，明定中国与外蒙古之关系。五、凡关於俄国及中国在外蒙古之利益，暨各该处因现势发生之问题，均应另行商订。」
中、俄双方同日又互换照会，声明四款如下：
「一、俄国承认外蒙古土地为中国领土之一部份。
二、凡关於外蒙古政治、土地、交涉事宜，中国政府尤与俄国政府协商，外蒙古亦得参与其事。
三、正文第五款所载随後商订事宜，当由三方面酌定地点，派委代表接洽。
四、外蒙古自治区域应以前清驻扎库伦办事大臣。乌里雅苏台将军及科布多参赞大臣所管辖之境为限。惟现在因无详细地图，而各该处行政区域，又未划清界域。是以确定外蒙古疆域及科布多、阿尔泰划界之外，应按照声明文件第五款所载，日後商订。
这部条约对於今日仍甚重要的一点，就是把所谓「外蒙古」的疆域列举明白。但对唐努乌梁海，这一块被俄人积极侵略的土地，却是只字未提。
由於这个条约的缔结，中国仅在表面上争得了对外蒙古的宗主权；但帝俄却保持了它与外蒙古所订的库伦条约中已得到的一切权利。由於所谓「自治外蒙古」疆域的确定，使日本相信俄国对蒙古的行动，并不侵害到它的势力范围，而不加干涉。这条约对帝俄的既得权利，既全部予以保障，所以帝俄方面，就施用压力，使外蒙接受中俄两国——莫如说是俄国——对它所作的决定。这种手段，自然引起外蒙对帝俄的背信行为，极表不满。在北京会谈进行中，为抗议俄方的片面行为，外蒙曾派内阁总理，塞音诺颜汗〖33〗，赴圣彼得堡进行交涉；但在他旅俄期间，中俄北京声明业经签字，除仅得借款三百万卢布之外，对於外蒙古之地位问题，未得要领而返。因之，蒙古与帝俄的「密月时期」，也随着中俄北京声明的成立，而成过去。
廓索维兹说，这时库伦反俄的情绪，非常激昂，「亲华」派的势力又再抬头，「亲俄派」则被指为卖国的叛逆〖34〗。
六、中俄蒙恰克图协约的缔定——外蒙第一次独立的终结。
根据中俄北京条约的规定，中俄蒙三方代麦，终於民国三年，在俄蒙铁路条约〖35〗也在恰克图签字的前一周——九月八日，在恰克图开始会议〖36〗。
出席这一次会议的中国代表是毕桂芳、陈箓，俄方代表是驻蒙代表密勒尔（A．Miller）。蒙方代表是希尔宁达木定（Sirning-damding）〖37〗察克都尔扎布（Cagdurjab）这场会议从开始就不甚顺利。所以「历时九月，正式开会四十八次，会晤谈判亦不下四十次，始获竣事。」〖38〗於民国四年六月七日，正式签定中俄蒙协约。全文计二十二条。详见毕桂芳《外蒙交涉始末记》。关於其重要条款，张忠绂先生曾在他的《中华民国外交史》（一）中，摘列甚详。兹抄录於左：
「外蒙古承认民国二年十一月五日（一九一三年）中俄声明文件及……另件。（第一款）
外蒙古承认中国宗主权。中国、俄国承认外蒙自治，为中国领土之一部分。（第二款）
自治外蒙无权与各外国订立政治及土地关系之国际条约。凡关於外蒙古政治及土地问题，中国政府担任按照民国二年……中俄声明另件第二条办理。（第三款）。
外蒙古博克多·哲布尊丹巴·呼图克图汗名号，受大总统册封。（第四款）。
中国、俄国承认外蒙自治官府有办理一切内政，并与各外国订立关於自治外蒙工商业事宜国际条约及协约之专权。（第五款）。
中国、俄国担任不干涉外蒙古现有自治内政之制度。（第六款）。
中国驻库伦大员之卫队，其数目不过二百名。该大员分驻乌里雅苏台、科布多及蒙古恰克图各地，每处卫队不过五十名。（第七款）。
俄国政府遣派在库伦代表之领事卫队，不过一百五十名。其在外蒙古他处……领事署或副领事署，每处卫队不得过五十名。（第八款）。
自治外蒙区域按照民国二年……中、俄声明另件第四条……之境为限。……中国与自治外蒙之正式画界，应另由中、俄两国及自治外蒙古之代表……在本协约签字後二年以内开始会勘。（第十一款）。
中国商民运货入自治外蒙古……不设关税，但须……（交）纳自治外蒙古……各项内地货捐。……自治外蒙古商民运入中国内地各种土货，亦应按照中国商民一律交纳……但洋货由自治外蒙运入中国内地者，应按照光绪七年（一千八百八十一年）陆路通商条约所定之关税交纳。（第十二款）。
在自治外蒙古中国属民民刑诉讼事件，均由中国……（官）员审理判断。（第十三款）自治外蒙古人民与在该处之中国属民民刑诉讼事件，均由中国………（官）员……会同蒙古官吏判断………各按自己法律治罪。（第十四款）自治外蒙古人民与在该处之俄国属民民刑诉讼事件，均按一千九百十二年……俄蒙商务专条第十六条所载章程审理判断。（第十五款）所有在自治外蒙古，中、俄人民民刑诉讼事件，……如……中国属民为被告者，……俄国……（得派员）会审，……中国官吏有执行判决之义务；如俄国属民为被告者——中国……（亦得派员）观察，俄国官吏有执行判决之义务。（第十六款）。
因恰克图、库伦、张家口电线之一段经过外蒙古境内，故议定将该段电线作为外蒙古自治官府之完全产业。凡关於在内、外蒙交界……之转电局详细办法，……另由……（中、俄、蒙三方）组织之特别专门委员会商定。（第十七款）。
中国在库伦及蒙古恰克图之邮政机关，仍旧保存。（第十八款）。
中国……（得）使用外蒙古台站。（第二十款）。
民国二年……「中俄、声明文件，声明另件，及一千九百十二年「俄蒙商务专条」均应继续有效（第二十一款）〖39〗。
在会谈当时，关於使外蒙声明并无独立之事，取消帝号及年号，蒙古政府的名称，中国派驻外蒙大员名称权限，中俄人民诉讼及划界问题等等，都是屡谈而不容易一致的地方〖40〗。对於疆界问题，因不包括呼伦贝尔和内蒙在内，当然不是蒙古方面认可的，俄方则努力保持既得权利不肯让步，会议曾因不能顺利进行，几乎中止。在这种僵持不下的长期谈判中，欧战爆发，帝俄不能再集中注意力於东亚，同时，日本对我国也提出了有名的「二十一条」，要求承认它在南部满洲和东部内蒙有广泛的特殊权益。因此中、俄双方都愿极速解决这一项问题。蒙古方面虽力求延长，但因中俄双方的压力，不得不接受这一个条约。
恰克图协约的成立，使外蒙古失去了独立地位；中国政府仅争得对於外蒙古有宗主权之虚名；帝俄方面，却确确实实的维护了一切由库伦俄蒙条约获得的权利。这些权利，都是蒙古为了争取帝俄声援独立，对它所付出的代价，但对於俄国非法据为己有的蒙古领土——唐努乌梁海问题，这部条约却无只字提及。
由於恰克图协约的缔定，哲布尊丹巴在民国四年六月九日宣布撤消独立，於是历史上外蒙古第一次的「独立」遂告终结。
在这一部条约签定之後，蒙古人才恍然大悟，觉得这几年来完全受了俄人的愚弄，丧失许多权利，若再拖延下去，不知又要受到什么损失，所以一改亲俄的观念，渐渐走上内向的道途。廓索维兹氏在他的书中也说：「我们和中国，以承认中国（对蒙古的）宗主权为甚础的（北京）协定，引起库伦方面的不快，蒙古人似乎暂时要和我们断绝一切来往，而要和中国接近。」又说：「蒙古人因（恰克图协约）对俄罗斯失望，认为中国是强有力的，所以他们的眼睛也遥望北京了。再加亲俄派份子一个个的辞职，接替他们的都是亲华派。」〖41〗
因此我们可以说恰克图协约是外蒙「独立」的终结，「自治」的开始，也是促成「撤治」的主要原因。
（二）外蒙古的自治
自民国四年六月九日，哲布尊丹巴宣告撤消独立，进入自治之时起，至民国八年十一月二十二日，北京政府以大总统令正式颁布外蒙古撤治之时止，约计为四年零七个月。在这四年有半的期间，承认外蒙古独立的，只有还未得到任何一国承认的西藏达赖喇嘛的政府。它们之间，曾签蒙藏条约，前年达赖喇嘛逃至印度，也曾引用这一个条约，来证明西藏的独立地位。
一、都护使陈箓的来蒙和哲布尊丹巴的册封
恰克图条约缔定後的第七日，北京政府任命曾出席恰克图会议的陈箓〖42〗为第一任都护使，代表中国驻扎库伦，行使不干涉「自治蒙古」内政的宗主权。不久又任命副使。叫他们分驻乌里雅苏台、科布多、恰克图三处，佐理都护。陈氏经过了四个月的准备，於十月二十六日始抵库伦。他的任务是：「监视外蒙古自治官府及其属吏之行为不违反中国宗主权，及中国人民在外蒙古之利益。」〖43〗
陈箓来蒙之时，正是欧战方酣，帝俄无暇东顾，蒙古鉴於俄人层出不穷的背信行为，正由亲俄排华，转为排俄亲华的时期。外蒙的阁员，这时大部份由比较亲华的人士担任。陈箓本人不干涉蒙古内政的态度，很赢得蒙古人土的欢迎和信任。因此他的「治蒙」，从开头就有一个好的开始。其间他所完成的一顶主要工作，便是象徵中国宗主权的，大总统册封哲布尊丹巴·呼图克图的典礼。
关於这一个隆重的典礼，最初北京政府拟另派专使代表大总统册封，但为外蒙官府所拒。後经再三交涉的结果，在不另派专员，由都护代行，不苛求礼节，和册文的措词先由自治官府同意的条件之下，才接受了册封。很明显外蒙当局的苦衷是，对於由独立降为不独立的典礼，有些难以接受。所以一再希望简单而不隆重。北京政府因陈箓的转请，予以同意，最後议定册封典礼於民国五年七月八日在库伦的大冈登寺（Gandan Keid）举行。哲佛的接受册封典礼，也就是外蒙古正式接受中华民国宗主权的典礼。完全否定了独立当时所持，「蒙古原为清朝之臣属，而非中国之臣属，清朝既被推翻，蒙古与中国之关系当然断绝」的理由。据当时的记载，册封典礼的情形如下〖44〗：
「七月八日晨，陈使着大礼服，率同秘书长严式超，秘书王凤仪……副官等，带马卫队四十六名，鸣炮登舆而去。抵新建之大冈登宫，宫门外列蒙兵两行，约百余名，下舆後，由严秘书长捧印，王秘书捧册，随蒙古大员，带领入殿。博克多（即哲布尊丹巴）立於殿门之右，左阶下，侍立大喇嘛等二十余名，右阶下侍立官府全体官员，约三十余员。殿中设长案，蒙以红毡。陈使一鞠躬毕，将印册列於案上，宣读册文。复由王凤仪用蒙文译读毕，一鞠躬，蒙官二员，将印册捧列北向案上，博克多向印册三鞠躬，复对陈使一鞠躬。礼毕，蒙官引陈使，西首就座。座上铺绣金锦垫五层。前列短案，安设供品十簋，湩茶一瓯。秘书以次均列坐。旋将大总统赍品十二箱，由王凤仪等，逐件开箱点交讫。蒙官捧出缎疋二卷，氆氇二卷，貂皮一袭，置陈使案前。秘书以下，各赠予有差。旋即告辞。策文的原文是：
「大总统策曰：超凡表圣，腾珠装宝饰之辉。幕义酬庸，重玉检金泥之锡。茂典逾於前代，同我太平。德音寄於行人，可使绝域。尔哲布尊丹巴·呼图克图，慧契真如，业持正觉，阐三乘之旨要，为诸部所信从，植范遐方，承庥中土。迨民国之肇建，创五族以共和，前史未闻，始迟廻而有待，至诚所动，终翊赞而无疑。识大道之为公，情殷向化。始生民之至贵，戒懔佳兵。维翰维屏，率旧章於坛坫。如带如砺，申信誓於河山。既定誓书，爰行爵赏。兹以册封封尔为外蒙古博克多·哲布尊丹巴·呼图克图汗。於戏，远念苍生，尘劫长销於毳幕。善扬黄教，宗风益畅於龙沙。扩兹无外之规，进以大同之治。隆称弗替。新命其承。钦哉！」
由以上的仪礼和策文，我们可以看出北京政府和陈箓都没有折辱哲布尊丹巴，而刺激蒙人情感的意思，一切但求亲和，以期达到汉蒙渐成一家的目的。
陈箓完成册封哲佛典礼之後，又与外蒙外务大臣车林多尔济（Tserengdorji）商谈，派使节前往北京报聘之事。嗣得哲佛及总理赛因诺颜汗的同意，於民国六年一月十日特派司法大臣车臣汗那旺那林（Nawangnarin）〖45〗，兵务副长额尔德尼郡王扎木彦多尔济（Jamyangdorji）赴北京报聘；但北京政府却仍按满清旧例认为是入贡专使。陈崇祖氏在他的《外蒙近世史》里说：「自清光绪季年以来，外蒙古怀不廷之心，擅停『九白之贡』〖46〗，政府以边局多事，不肯过事督责，竟至宣布独立。脱离中国。此次入贡，虽未按照旧例办理，然亦足以表示中蒙感情日趋和好。」
陈箓氏又得外蒙自治官府的同意，派五十名卫兵，保护并护送佐理专员，前往乌梁海办事；但事实上却因俄兵占领，未能如愿。此外陈氏在任期间，曾与库伦官府交涉，取消汉人之人头税及房屋税，和平解决华军追剿「蒙匪」巴布扎布〖48〗，而进占外蒙车臣汗部游格吉尔庙（Yugojir Sum）的误会和冲突。在库伦大员公署之下设立词讼处，处理汉民词讼案件。并在库伦设立汉商的商会。总之这些都证明陈氏的成功，和蒙局的好转。
陈箓到任未及一年，即屡请辞职，终於五年八月四日获准。他在任的时间虽短，但成就甚大，由他的和平、慎重、诚恳的将事，使库伦与北京间的关系日趋转好，为後日陈毅的「治蒙」，和库伦的「撤治」铺好道路。
从另一个角度来看，袁世凯公布《蒙古待遇条例》，使一个民主国家，竟维持领土以内的封建制度。民选的总统可以锡封赐爵使王公世袭。外蒙进入自治之後，由宗主国的总统，册封哲布尊丹巴为「汗」——皇帝。认外蒙的报聘使节为「贡使入贡」等等，都是「乱了马蹄」的明证。也就是说北京政府虽说是五族共和，不以蒙古为藩属；但对蒙古的方策无一不蹈袭清朝的故智，而没有一套进步、固定，而有主义的方针，怎能期望蒙事能得彻底解决！
陈箓辞职後，北京政府派遣曾在内蒙剿匪的骑兵旅长陈文运接替；但为外蒙所拒，理由是：曾在内蒙杀害蒙民。驻北京的俄使，也提出中国派驻库伦大员人选，应先徵得俄方同意的要求。北京政府乃改派李开侁前去，但他以亲老固辞，不肯接事。结果以乌里雅苏台佐理专员陈毅升补〖48〗 。
二、俄帝对外蒙古的谋略和两者关系的逆转。
我们已经说过，外蒙古动乱发生之前，帝俄不断鼓动它脱离满清的绊羁，好藉协助独立的美名，把它放在自己的套索之下。蒙古人真的行动起来，它却利用两面外交的手法，以中人的恣态，利用蒙古人对独立的要望，加强对他们的勒索，使中蒙双方蒙受损失，自己来收渔人之利。现在让我们把帝俄所施於蒙古和中国的策略，作一简短的检讨。
李毓澍氏在他的《外蒙古撤治问题》一书里，曾引帝俄外相给驻华公使廓索维兹（I．J．Korostovetz）的公函说：「蒙古问题对我们所以重要，因为它是一种手段，在解决我们对华的其他政治问题上，是必须加以利用的。」和前驻北京公使，後来与外蒙签定俄蒙库伦条约的廓索维兹的自白：「如果没有我们参加，我们决不承认他们和中国的任何协议，我们宁愿自己来和中国商谈蒙古的命运。」〖49〗这两句话可以说是帝俄自一九一一年至一九一七年之间处理这一个问题的最高原则。廓索维兹氏在他的书里也留下帝俄首相郭可华滋（M·N·Kokowzew），在他来库伦定约之时的训示：「务必让他们知道，不是我们找他们，而是他们来找我们，因此按照我们的希望，承认我们的要求。对他们是有利的。蒙古人如不肯和我们一致，我们就叫他们把自己委诸他们的命运吧。」〖50〗这以後，俄、蒙间的一切交涉，都出於这个原则——勒索。
由俄、蒙库伦条约商务专条，俄人所得自蒙古的权利，都是为争取支援独立，而付出的代价。俄人就利用这个既成事实，以不支持蒙古独立为饵，使中国承认它得知蒙古的非法权益。民国元年十一月九日俄使库朋斯基（Kroupensky）对外长梁如浩提出的照会，坦白显出两面敲诈的手法，他说：
「俄蒙订结条约，实出於事情之不得已。俄与中国商议蒙古问题，叠经岁月，而贵国迄置於不问。俄国在外蒙之商业及其他种利权，因之大受影响，不可不亟事保护。且库伦活佛哲布尊丹巴提倡独立，自行政治，为外蒙实际上之政府，故俄国政府与之订进条约。惟措词甚慎，始终并未提及蒙古脱离中国之语。望贵国政府对於条件中之主旨，克表同情……如不幸而不得贵国之赞成，惟有设法维持条件中之主旨……其大概不外乎屡次与贵国提议之三端，即中国在外蒙不殖民，不驻兵，不派官是也。」〖51〗
後来，中俄北京声明和中俄蒙恰克图协定，都是俄人本乎上述的基本原则签定的。以承认中国对外蒙古空虚的宗主权，牺牲蒙古的独立，换取中国对它既得权利的承认。再以支持蒙古的要求为藉口，加强对於蒙古的勒索，而订立电信、铁道等等条约。
合并内蒙，是库伦的最高愿望之一，外蒙军队进入内蒙也是为了这个目的。军火是俄人供给的，部份军队也是他们训练的，由於军火的限制，使他们虽然可以进入内蒙，但无占据内蒙的力量，一面要他们这样作，一面又劝阻外蒙进军。中国军队虽可在内蒙与蒙军周旋，但因帝俄的关系，不敢进入外蒙。这样正好造成内蒙混乱的局面。用它来威胁中国。对於外蒙则夸大宣称，华军杀害内蒙人民，激起仇华心理。同时利用恐怕有更多数内蒙人民被杀的心理，迫使外蒙当局，听它的支配〖52〗，感谢它的仲介，来造成仇华亲俄的空气。当赛因诺颜汗为反对帝俄承认中国宗主权，前来圣彼得堡的时候，曾给帝俄外相这样的一封信，说明在这种情形之下的重大让步。那封信说：
「蒙古政府甚同意於中俄两国之希望，愿以三国会商解决蒙古问题，并深愿停止既不利华又不利蒙的战争，他已令停止军事活并令其军队退出所占各地。我深愿经过阁下，请求俄罗斯斯帝国政府将此意转告中国政府，并由外交途径，使他从速撤退其活动於我们同族的内蒙人领域之军队，如此则使和平谈判较易进行。如有可能，祈能满足此项请求。」〖53〗
帝俄利用外蒙古对独立的愿望，由蒙古取得若干权利，利用出卖蒙古独立，换取中国的对它既得权利的承认，再以支持独立向蒙古勒索；但最後也就因此失掉库伦当局对它的信心。俄帝两面外交的手法，在恰克图会议中，表演得最成功；但廓索维兹认为，使蒙古人转向亲华排俄的，却也是恰克图条约不幸的结果〖54〗。
据帝俄驻蒙代表的报告，北京中俄声明的成立，已引起蒙古方面对於帝俄的不满，甚至连亲俄派领袖，杭达多尔济亲王，都发了怒，反对参加三国会谈。当然更引起达赖喇嘛车林齐密特等人的激烈反对。蒙古政府深望赛因诺颜汗所率领的代表团，能在俄京得到对包括内蒙在内的，真正独立的支持〖55〗。这些希望，他在俄京完全没有作到。俄人甚至以不承认他的代表权来胁迫他接受俄方的主张；但又恐怕他空手回去，失掉人望。（这时他是亲俄的）。为维持他对俄国的好感，使他仅借到以俄国顾问作主支配，并有抵押的贷款三百万卢布，返旧库伦〖56〗。
先是请俄人支持独立的希望成了泡影之後，达喇嘛车林齐密特就想争取日本的支持。他本人曾想去日本，但俄人以在路上不予保护为词，阻止前往，後来日本南满铁路的总裁儿玉来库伦，表示日本希望在蒙古筑路并与南满铁道接轨。外蒙希望日本承认它的独立。结果哲布尊丹巴直接给日皇写了一封请求支持独立，及派外交代表的亲函。这封信经驻日俄使的运用，被退回来，使联日的计划也完全失败〖57〗。赛因诺颜汗在俄京时，曾把蒙古独立的经过和愿与列国建交的照会，送致各国驻俄大使公使，但没有回音。这些都证明蒙古愿在帝俄以外，多拉些外交关系，以巩固它的地位。但其失败，却使蒙人不能不怀疑俄人从中破坏。
等到恰克图会议开议，中俄代表一致驳斥外蒙古要求承认独立之时〖58〗，使蒙人对俄非常寒心，等条约缔定，就更加恶转了。
俄蒙库伦条约签定之後，虽然已有部份人不满意俄罗斯的背信；但一般人对於俄仍存幻想。我们从帝俄派驻库伦代表密勒尔到差报告中，一再看到库伦当局对他的热烈欢迎〖59〗。但这一个曾受过热烈欢迎的帝俄代表，渐渐引起了蒙古人的反感。据廓索维兹说，他是一个支配欲很强，而且对蒙古并不同情的人。与他同来的军事顾问那得希尼，更是卑视蒙古人，看不起活佛的。在三国协商之前，密勒尔就一再劝说库伦当局接受中俄北京声明的条件，在会谈中，他又与中国代表一同反对外蒙古要求独立的主张。可是在开会之前，他却和他们签定了一份铁路条约。再加财政顾问柯辛的官僚作风，和不合蒙人希望的财政计划，都引起蒙古人的厌烦。军事方面更是如此。结果使库伦当局，以节约为由，要求停止俄方派遣财政顾问，和若干军事指导员，并解散了完全由俄国顾问指导训练而受其指使的「蒙古旅团」。对於密勒尔个人的烦厌当然也不会例外〖60〗。
在密勒尔滞蒙的三年之内，在他指导之下，在库伦成立了俄罗斯人殖民地自治制度。这显然是要把蒙古变成帝俄殖民地的明证〖61〗。密勒尔走後，接替他的是沃洛夫。他一直留驻库伦，到赤色政权代表到来为止。
三、都护使陈毅的政绩和当时的环境
民国六年（一九一七年）八月七日，陈毅（士可）接任库伦办事大员，一周後中国对德、奥宣战。这时俄国已经在东线上，被德国打得惨败，沙皇政府已为克伦斯基（A．Kerensky）的「民主政府」所代替。十一月布尔雪维克的「十月革命」爆发，俄罗斯陷入混乱，对於外蒙古，在实际上已不能争取主动。在蒙古，这时，早对帝俄的代表、顾问厌烦了。且因卢布暴跌，使蒙古人心受了极大损失，正希望帝俄势力的退出。同时经过陈箓的一番努力之後，中蒙关系也正在一步一步的好转。陈毅凭他在蒙藏院，和曾任恰克图的顾问，及驻乌里雅苏台任佐理员的经验〖62〗，稳扎稳打的改善外蒙人对於中国的观念，最後达到了使蒙人请求撤消自治的境地。虽然结果并不理想，但他的努力，以及库伦蒙官的合作，在那一段历史中，却是值得令人回忆的。「撤治」在蒙古现代历史上是一件大事，在我们讨论它之前，先把陈毅的其他治绩，和当时所发生的重要事件，简单的叙述一下。当然，这每一件都与後日的「撤治」有极重要的关系。
⒈ 中国银行库伦分行的设立。
清末，蒙古王公滥行借款，和商人的重利剥削，使内、外蒙古民众都感到不安。内蒙王公常常以土地作抵押，有时为贪得放荒的小利，把旗民赖以为生的牧场，放给汉民开垦，而对那些失掉牧场的人们，并无善後的处理。所以就有一部分挺而走险的人变成「蒙匪」，以武力对付垦民和汉满官吏。外蒙王公没有那么多适於放垦的土地，乾脆把这些债务摊派在人民的头上，替他偿债。商人重利的计算，也使原来极少数的商欠，变成了一笔钜债。据说，当时把外蒙全部财产折价变卖，也不足王公们偿还「大盛魁」一家的欠款。虽然这有些过甚其词，但也可证明，这类欠债是怎样多了。
独立运动发生之初，若干王公就打算藉推翻清朝统治的手段，勾销他们这笔债务，尤其是对於前清户部银行的债款，所以後来对於再度承认中国宗主权和中国大员来驻库伦，也都觉得有使这笔债务复活的可能，而引起部分王公们的反对〖63〗。
在帝俄控制蒙古财政经济的时候，外蒙商务的媒介多半依赖俄币（羌帖）。民国四年（一九一五年），在密勒尔的努力下，在库伦设立了俄罗斯·西伯利亚银行（俄亚银行）的分行，作为全蒙的经济枢纽〖64〗。陈箓虽拟在库伦设立银行，但因外蒙限於蒙俄银行条约，未能如愿。等到陈毅的时代情形变了。俄币贬值，在商业上缺乏有信用的货币。蒙古欠俄的债款已达五百余万卢布之多，外蒙当局极愿趁着这个机会，向中国政府借款一百万元，收购俄币，偿还俄债，於是就以借款为条件，许可了中国银行在库伦成立分行。但北京政府却拿不出这笔款。结果还是由陈毅商妥改以「外蒙官府所属盟旗及『沙毕』地方，所有由前清户部银行以印文押借之旧债，历年利息一概免除。」为条件，与外蒙官府，於民国七年十一月一日，签定银行条款。规定：「蒙古政厅自条约成立之後，命住蒙古行政管辖区域以内之各蒙古官宪，概以中国银元为本位，以中国银元或中国银行所发行之纸币为纳税及一切交易之通行货币。其有使用他种货币必要之时，须得政府之许可，方得使用。（第二款）中国银行於必要时期内，得有发行特别纸币之权利，蒙古政厅亦一律通用。惟该项特别纸币，银行须负保证不失信用之责任。（第三款）中国银行得以自行发行之纸币，照市价收换蒙古政厅前所发行之银货及他种货币。（第五款）〖65〗」
如此在金融方面，使外蒙与中国内地的经济合为一体。
⒉ 华商的再兴
外蒙独立之初，因交通不畅之故，汉商也随时局的不安，日趋凋敝。恰克图协定成立後，随蒙古与内地关系的改善，又繁荣起来。蒙古与内地在生活上和经济上的关系，远较它和俄国的近得多，对於内地产品的需要，也比对俄货的需求大。例如茶更是显著的例子。在俄商鼎盛时期，代他们零贩的还是汉商。以资本和组织的庞大来说，汉商虽不及俄商；但从悠久的历史和经验来说，俄商却远不及他们。
俄国自革命爆发之後，货物来源完全停顿。外蒙一切物品的供应，只有仰赖华商，这时库伦中国银行设立，当然对中蒙贸易的帮助很大。同时陈毅鉴於交通的重要，和驼运的迟缓，协助华商成立「大成张（家口）库（伦）汽车公司」。这也加强了内地与蒙古间的连系〖67〗。
⒊ 科布多蒙古的内向，和阿尔泰区的划归新疆
以科布多为中心的杜尔伯特部的两盟，清代原为十六旗，外蒙独立後改成了二十个旗，同时对他们贵族，都比照清代的爵位进封一级，可是他们仍然，向往过去，与库伦貌合神离。但因交通阻隔，惟有通过新疆向北京输诚的一条路。後来又经科布多佐理专员洪桢的劝说，截止民国八年十二月已有十八个旗，都和新疆省长杨增新取了联络。库伦当局虽然对他抗议，并设法制止，但终无效〖67〗。
阿尔泰区原归科布多参赞大臣管辖，外蒙独立当时，库伦的势力就没能达到，民国成立，袁世凯起用土尔扈特王帕拉塔为阿尔泰长官，稳定该区的民心。陈毅接任都护之後，建议政府，把库伦势力未及的阿尔泰地区〖68〗正式改成一个道划入新疆省。
这时外蒙限於恰克图协定，不得不放弃它对内蒙的要求，同时又使在东边业经合并了四年以上的呼伦贝尔脱离了它的统治，在西方唐努乌梁海一地，始终为俄人侵占，不能接收。阿尔泰又因势力不及，划入了新疆。甚至连以科布多为中心的两个盟，也貌合神离，甚不可靠。政令所及的区域，在事实上，只剩下原来喀尔喀四盟和「沙毕纳尔」。这些都使统一全蒙古，建立独立国家的气势大为消减。
⒋ 中蒙合作接收唐努乌梁海
对於唐努乌梁海问题，我们不能在这里详述它的历史。对这一块没有疑问的中国领土，〖69〗俄人早就馋涎欲滴，乘清末蒙古独立，派兵侵占。当时库伦当局也曾颁给了他们新印信。俄蒙库伦条约缔定之後，内务大臣达喇嘛车林齐密特就向俄使廓索维兹提出唐努乌梁海应当属於蒙古的谈判；但廓氏坚持应属於俄方势力范围之内，不肯使库伦接管。所以库伦当局始终梗梗於心，切望从俄人手中正式收回这块信奉喇嘛教的突厥人聚居之所。恰克图会议时，中国代表虽曾提出，但因俄方拒绝讨论，以致在协定之中，一字未提。陈箓在库时曾与蒙古方面达成在该区设官的协议。其成功的理由，也是出於蒙古方面愿藉中国力量，从俄人手中收回唐努乌梁海的打算〖70〗。
陈毅接任都护之时，唐努乌梁海各旗不断派员请求都护和外蒙官府火速设法保护。这一类的请求，在中央研究院中俄关系史料（外蒙古）收录甚多，我们不必逐一列举。
民国七年，帝俄已经崩溃，赤党羽毛尚未能丰满；但在唐努乌梁海地方，仍有白军驻扎，赤俄也正在设法渗入。这时高在田所率的绥军已来库伦，陈毅就和库伦当局商妥，共同派兵进入唐努乌梁海，接管该地。不幸八年三月竟在克穆齐克（Kemcǐg）旗总管驻所附近汗达海图（Qandagaitu）坝口竟为俄兵锉败，蒙华兵士均有伤亡，使入海接收之事为之停顿。後来到了秋天，还是乌梁海人自动先把俄兵击退〖71〗这才收复了克穆齐克旗的全境，在加大正式成立了佐理员公署，但白、赤二党对乌梁海的扰乱并未因此而中止，可是从蒙汉合作共同对俄的这一点上，也可证实外蒙民心大见好转了。
⒌ 西伯利亚的动乱
随着布尔雪维克革命，德俄单独媾和，西伯利亚也就动乱起来。毗连它的外蒙古，时时受到它的影响。沙皇政府崩溃，但它驻北京公使，驻库伦领事，代表，却仍旧保持与中国政府，库伦官府，驻库大员间的外交关系，对於蒙古问题，仍旧尽量要保持他们的既得的权利。当然没有实力作後盾的外交究竟是空的。他们的干预，这时已不像以前那么有效用了。但是在西伯利亚白军和赤军势力的消长，却对外蒙的命运有极大的影响。
这时在西伯利亚，白俄方面的政权既不统一，又无实力，其中因蒙古问题而常有交涉的，是得英法支持的鄂木斯克（Omsk）政府(72)。
俄国布尔雪维克政府与德国的单独构和，和德奥战俘处理问题，以及苏维埃的制度，都是引起协约国出兵西伯利亚直接干涉的原因，而其中最积极的就是日本。
日本自日俄战争获胜之後，就拟定了首先侵略满蒙的大陆政策，且经几度日俄密约，从帝俄得到把自北京经度以东的内蒙古划在自己势力范围以内的保证；但对外蒙和西部内蒙则因密约所限，不能染指。现在帝俄已经垮了，日俄密约已经无效，当然愿乘这次出兵西伯利亚的机会，抓到外蒙。这个使外蒙和中国都感到不安。虽然这时在北京执政的安福系，是个亲日的政党。但对日本在蒙边的活动，却仍是积极的防范。
在西伯利亚俄人方面，有日人卵翼下的谢米诺夫将军的反赤军队，有自西而东且以伊尔呼斯克（Iekutsk）为据点的赤党。他们之间展开激烈的斗争，同时两者也都对外蒙古有所打算。其中在陈毅驻蒙的末期，最使他和外蒙当局感头痛的，却是谢米诺夫的活动。关於谢米诺夫，和「泛蒙古运动」与外蒙古间的关系，当另节讨论。
列宁虽然声明不踏袭往日帝国主义的旧辙；但对唐努乌梁海，和外蒙古，并未放松沙皇时代的既得权利。在凡有饿领驻在的城市，都派人工作引起骚动。对於库伦等城更拟直接派遣领事，来接替沙皇时代所派的旧官〖73〗。因此甚至使旧俄领事们，也要求蒙古和中国派兵保护，这些事虽是一种烦扰，但构成了中国派兵入蒙的直接理由，并且促成後日的撤治。
⒍ 派兵入蒙
西伯利亚局势的不安，赤白两党在蒙古各城的滋扰，谢米诺夫对库伦的一再施以压力，已使库伦本身感到不安，同时也觉得本身的力量实不足以自保。陈毅正好利用这个时机，向外蒙当局一再交涉。谈判虽是相当的曲折；但因陈毅和北京政府慎重将事，以及外蒙要积极对付谢米诺夫的侵扰，终於达到同意派兵的承诺〖74〗。
据《中俄关系史料外蒙古部分》（一六二页）的记载，民国七年二月，外交部根据恰克图佐理员张庆桐的电请，才正式发动这件事。张氏的这封电报说：「如恰（克图）城亦为多数党占据……外蒙必将多事，收拾甚难。我政府如置俄领事於不问则已，否则，一切似应预速筹备。……」外交部就电令驻库大员陈毅向库伦当局进行交涉。外交部的电报说：「我在外蒙不能驻兵，载在条约。现在俄边情形紧急。自应切询外蒙官府，对於防范俄乱党之侵入，有无确实办法。如能商妥由该官府请中国派兵驻扎，至俄乱平靖为止，则派兵一事自当切商陆、参两部筹划。」〖74〗
其後，外交部再电陈毅，叫它本着「应由（外蒙）官府向我声请派兵，应与条约不相违背。」这就是陈毅与库伦官府开始交涉时，所操的原则。可是这次外蒙的答覆是：「惟内地派兵，蒙众不明情形，恐滋惶惑，应请勿庸派兵入境。」而无结果〖75〗。
陈毅在这情形下，第一步的安排，便是在内、外蒙古交界的乌得和滂江〖76〗驻军，以备应急；但交涉并未中绝。这时前由帝俄政府派遣的驻库伦领事，在希望得到保护以对付赤党，和维护旧日获得权利的矛盾之下，屡次向陈使和外蒙抗议，阻挠中国的派员〖77〗。
到五月末，外蒙外长车林多尔济和陈毅之间，才达成协议，据民国七年五月二十八日陈毅致北京国务院，外交部、参谋部、陆军部的电报说：「……当彼此面商：『一、外蒙承认暂先进兵一营，嗣後察看边境，如兵力不敷，仍可随时由双面商酌，请求增派，并担任晓谕官民，不得误会阻挠。二、本大员约束军队，不得入境有骚扰行为，并担任俟欧战和局告成，时势完全平定，仍将此项军队撤回以符原约。随即据此照会，次日该官府即照覆承认，意见甚为浃洽。『查我驻蒙兵额，向因限於协约，不能增加，如此已属破例，嗣後如有事故，尚可援此为例。现协约既有效力，自不得不许以事定撤回，以表诚信。如欲永远任使驻兵，非中央实力雄厚，乘机与俄人改正协约不可，此间实难办到。至一营兵数，中国马步营制数各不同，前部定派马队两营，即请将两营马队改称步兵一营，仍带马匹，除军官夫役外，兵额配准二百，亦不得溢额，并须编配机枪山炮在内，庶可分派乌、科、恰等处，藉厚实力。其配定额数，起程日期，务请先行电知，以便派员赴乌得接洛向导。至乌得地方，仍请酌留军队，以便联络，藉为後备。并请军部分饬此项军队在外蒙境内，一切须听本大员节制调遗，并须严守纪律，以保蒙人信仰，作将来再增军队模范。』」〖78〗
於是奉派入蒙的绥军骑兵第四团高在田所部两营，在九月中进驻外蒙。⒎ 谢米诺夫与泛蒙古运动
日本藉出兵西伯利亚的机会，利用谢米诺夫（Grigoii Mikhailovich Semenov）发动「泛蒙古运动」（Pan Mongolian Movement）以建立「大蒙古国」为号召。希望能把东起兴安岭，西至新疆，南至长城，北括贝加尔湖的蒙古民族分布之区，都纳在日本的势力之下〖79〗，虽然日本政府否认它有这种企图〖80〗；但这件事却是一件不可否认的事实。
谢米诺夫是下贝加尔省的布里雅特蒙古人，曾任库伦俄领馆的卫兵，後由鄂木斯克政府任为西伯利亚军团长。他得到日本的支持，势力就强大起来。他想利用布里雅特人对於自治的要求，和其他蒙古各地的不安。凭藉日本的支援，把蒙古团结在他的领导之下。
但这次的「泛蒙古运动」，也不完全是由外力的指使，和谢氏个人野心所能发动的。布里雅特人一贯要脱离俄罗斯绊羁的要求，和十九世纪末叶民族主义的思想（尤其是对布里雅特人）的鼓荡，也都是它的主要因素。威尔逊（Wilson）总统提倡的民族自决，对这一个运动，给了很大的鼓舞。一九一九年二月第一次会议，在距外蒙车臣汗和满洲里不远的大乌里（Dauria）召开时，除有蒙古各地的代表之外，尚有西藏和乞尔吉斯（Kirgis）族的代表参加。他们经过一个参加那次会议的一个美国军官，给威尔逊总统发了一封电报，说明将派代表团参加巴黎和会。对於美人的参与，日本颇感不快〖81〗。
主要的会议是在赤塔开的，由被推为领袖的觉赖·博克多（Jolai Bogdo）〖82〗召集。出席的有布里雅特蒙古代表，内蒙代表，呼伦贝尔代表数人〖83〗，谢米诺夫和他的助手及译员，日本的两个「观察员」，铃木少佐和黑木大尉；但没有外蒙古代表参加〖84〗。在这会议中，推举觉赖·博克多为政府首长，组织军队，并作成对巴黎和会的宣言和将来的宪法。
後来因外蒙不参加，参加的人也发现谢米诺夫的号召不够，既不能获得列国的支持，使代表团出席巴黎和会，也不能借得款来维持费用，渐渐的对於「泛蒙古运动」冷淡下来。不久发生内讧，内蒙派的领袖富升阿（Fusengga）被谢氏所杀，觉赖·博克多也遇了害，结果使这场戏剧性的「泛蒙古运动」遂告瓦解〖85〗。
在这阶段里，谢米诺夫曾利用日本的势力，不断用压力想把外蒙放在他的控制之下，这一个谋略，对他虽没成功；但相反的，更使库伦对中国发生了依存之感，成为许可出兵，和自动撤治的主因之一。
附 注
〖1〗关於这次赴俄蒙古代表的人名，各书多有出入。有的书上列入赛因·诺颜（见本文第二节注卅五）的名字；但以蒋廷黻《帝俄与蒙古》中所选列的资料第二及第二五两件（《国闻周报》二十二年十一月间）来看，他似乎在民国二年十一月以前没有去过俄国。这里的人名是按廓索维兹书日译本一九三页写的。
〖2〗见白眉初《外蒙古始末纪要》四十五页。
〖3〗见黄远生元年七月所写《外蒙古独立以前之秘密文件发见》之第三项。《远生遗著》上册一六二页。
〖4〗见李毓树《外蒙古撤治问题》第六页所引《帝国主义时代之国际关系》内俄人的自白。
〖5〗见廓索维兹书日译本一九九至二○○页，一九三至一九四页，及二七三页。
〖6〗「革命」（Geming）是由汉语转来的一个字。它本来是指革命党人说的。後来变成了凡是不信奉佛教，破坏旧俗，不尊重旧道德传统之人的总称。对於被称为「革命」的人，无论内外蒙古的保守份子，都很害怕。即使今日，外蒙共产政权虽提倡革命（qubisgal），但把「革命」——Geming一词，仍加在徐树铮等人的身上，来表示他们是破坏蒙古的。
〖7〗见《西盟会议始末记》（阙名）中所谈当时内蒙乌、尹两盟情况。《民国经世文编》正编第十八册（内政三）第三页上。
〖8〗见白眉初《外蒙始末记》四○页。矢野仁一《近代蒙古史研究》四○一—二页。
〖9〗见同注七第二页上下。
〖10〗「沙毕那尔」（Sabi-nar），「沙毕」（Sabi）就是沙弥，「那尔」（nar）是复数的标记，原意是弟子们。可是这里是指高级僧侣们所辖的隶民。他们一旦由原来的封主——王公同意，改隶活佛之後，就不再向盟旗公署服役纳税。因为这些人的免役免税，构成了後日「撤治」的一个主要原因。
〖11〗陈崇祖《外蒙近世史》第一篇十二页。
〖12〗请参照《西盟会议始末记》，《民国经世文编》正编第十八册内政三。黄远生《历历伤心录》中的蒙古近状（元年十二月初四日），见《远生遗著》卷二，四至五页。
〖13〗李铁铮《西藏的历史地位》（Tich-Tseng Li；The Historical Status of Tibet）一一九至二一九页。廓索维兹书日译本二一八至二二六页。
〖14〗林唯刚《俄蒙交涉始末》《民国经世文》正编第二十二册外交十四页下。
〖15〗黄远生《库伦独立後之外交》（元年十二月）《远生遗著》卷二，一至四页。林唯刚《俄蒙交涉始末》中的第九项「俄蒙交涉与俄国之舆论及态度」，《民国经世文》正编第二十二册十二页下至十三页下。廓索维兹书日译本一九八页。
〖16〗廓索维兹书日译本一一九页。
〖17〗李毓树《外蒙古撤治问题》第四页，引《帝国主义时期的国际关系》中，帝俄外相致驻北京公使廓索维兹的训令。
〖18〗林唯刚《俄蒙交涉治末》，《民国经世文》正编第二十二册第六页上至第八页上。
〖19〗廓索维兹书日译本一九五—六页。
〖20〗林唯刚《俄蒙交涉始末》，同注十八第八页。
〖21〗《中俄蒙事协约正论》（阙名），见《民国经世文》正编第二十一册（外交）三十六至四十四页。
〖22〗旧本外务省出版《日本外交年表并主要文书》一八四○—一九四五（上）文书部三五九至三六二及三六九页。
〖23〗廓索维兹书日译本二七一至三八七页。
〖24〗吴成章《俄蒙协约审勘录》（民二，顺天时报版）对俄、蒙条约各条论述极详。
〖25〗郭索维兹书日译本三四二至三四四页。
〖26〗中华民国最初的蒙文译名是Dumdadu Irgen Ulus 。Irgen这一个字是「民」字，可是清代称「汉人」为「民人」，Irgen也有「汉人」的意思，所以中华民国也就变成了「中华汉国」等到蒙人误会已成立之後，不知由谁的建议才改为今日所用的Dumdodu Arad Ulus。
〖27〗原文见《中俄蒙事协约正论》（阙名），《民国经世文》正编第二十册四十页下。
〖28〗这些主张，仅收在《民国经世文编》一书内的就有很多，例如：吴贯因的《五族同化论》（政治二）。程杰的《条陈治蒙藏十策书》（内政三边事）。陆军学会的《对於蒙古之通告》（内政三边事）。杨熙等《上大总统请开放蒙荒安插军队书》（军政）。
〖29〗原文见《中俄蒙事协约正论》，《民国经世文》正编第二十一册四十页上。
〖30〗全文见《民国经世文》正编第十八册（内政三），及李毓澍《外蒙古撤治问题》第十三至十五页。
〖31〗李毓澍《外蒙古撤治问题》十五至十六页。
〖32〗据蒋廷黻选自《赤色档案》（Krasny Archiv）其在《国闻周报》发表的《帝俄与蒙古》载北京俄使因国民党议员之被逐，使中俄有关蒙古的交涉在国会中再不遇到阻碍而称快一事。见《国闻周报》第十卷四十五期（二十二年十一月十三日）。
〖33〗赛因·诺颜汗（Sayin Nayan Qan）是喀尔喀四盟部中四大贵族之一，汗号是独立後由外蒙博克多汗颁赐的。据民国八年四月蒙藏院出版《蒙、回、藏、汗、王公、札萨克、衔名表》。他的名字是那木囊苏隆（Namunang-surung）。光绪三十二年任赛因·诺颜汗部的盟长。封爵是和硕亲王无汗号。据蒋廷黻《帝俄与蒙古》第二十五件俄外相Sazonov致财相V．K．Kokovtzeff之函件中，说他本不亲俄，但任总理之後相当亲俄。同时说他不是一个极端民族主义者，也不是「亲华派」，当时声望极高。见《国闻周报》第十卷四十七期（二十二年十一月二十七日）。
〖34〗见廓索维兹日译本四四四页。
〖35〗《俄蒙铁路条约》全文，见日本善邻协会一九三八年出版的《蒙古大观》五三四页—五三五页。其俄方所拟之草案见蒋廷黻《帝俄与蒙古》一九一四年一月十五日帝俄外相致驻蒙代表专函附件，《国闻周报》第十卷第四十八期（二十二年十二月四日）
〖36〗恰克图开会日期张忠绂《中华民国外交史（一）》八九页作九月九日。李毓澍《外蒙古撤治问题》按毕桂芳氏的记载改作八日。
〖37〗李毓澍《外蒙古撤治问题》二九页作希尔宁达木，兹按毕桂芳书改正为希尔宁达木定。
〖38〗见张忠绂《中华民国外交史（一）》九八页。
〖39〗见同书九十至九十二页。
〖40〗见张忠绂书九八页。廓索维兹书日译本四四八至四四九页。白眉初《外蒙古始末纪要》五七至六五页。
〖41〗廓索维兹书日译本四六至四六○页。
〖42〗陈箓，福建闽候人，字任先。曾任驻墨西哥公使。自外蒙回京後，当外蒙撤治之时，任外交部次长代理部务。
〖43〗民国四年七月九日，北京政府颁布《库伦办事大员公署章程》，及《乌里雅苏台、科布多、恰克图佐理专员公署章程》。原文见陈崇祖《外蒙古近代史》第二编六五至六七页。《库伦办事大员公署章程》第一条说：「办事大员总监视外蒙古自治官府及其属吏之行为不违反中国宗主权，及中国人民在外蒙古之利益。」
〖44〗见白眉初《外蒙始末纪要》六七至六八页。
〖45〗据民国八年四月蒙藏院刊印的《蒙回藏汗王公札萨克衔名表》说「（那旺那林）五年入贡觐见当（由大总统）给一等嘉禾章。」他是呈请撤治的领衔人。
〖46〗「九白之贡」。九是代表数之最大者。白是代表吉祥。九白之贡是由有最高权威的人给最高权威之人的礼品与贡品。这是哲布尊丹巴，三个有汗号的贵族和赛因·诺颜，这五个外蒙首长，向清帝进呈的贡品。包括白驼一只，白马八匹。《清代边政通考》三一四页。独立之前，库伦办事大臣，强行新改，「库伦一城，新添机关二十余所。所有各机关之开办经费及经常之费，悉数责令蒙古供给，蒙官取之蒙民，蒙民不堪其扰，相率逃避，近城各旗为之一空。」〖4〗造成了独立的主要原因。可是独立之後，库伦当局对於涉外事项，虽全力以赴，但对内部应兴应革的重要问题，反倒「未徨顾及」。不但人民的负担没有减轻，反因政费军费浩繁而有加无已，驿站制度本是在蒙古交通史上的良好制度，但如无限度的使用，将使服役的人民负担不起，独立之後，不仅蒙古方使用驿站的次数增加，而俄人也因蒙俄条约商约第十一条的规定，可以「因公」使用驿站，因此民众的负担，就愈发沉重了。
盟旗公署和王公的债务，由人民负担一事，是蒙古封建制度一大缺点。清末以来，政费军费开支增多，债务也随之增多起来。想藉推翻满清统治勾消债欠的目的，随恰克图协定，承认中国宗主权，而成泡影，反倒向俄国又负了五百万卢布以上的债款，因比使许多保守的人士，对库伦政府的存在，认为是只有增加负担，而无补益了。
自与帝俄交往以来，每次交涉都受它的愚弄和勒索，以致主张亲俄的人，受到排挤，使他们无法立足在库伦官府之内。他们的位子渐由反俄亲华的人士，来填补起来。例如：独立当时的外长杭达多尔济亲王，和撤治当时的外长车林多尔济对比，便是最显明的实例。民国八年四月，赛因诺颜汗的病逝，使比较亲俄而主张独立的巨柱倾倒。陈毅在他致陈箓的一封电报中也说：「兹（赛因诺颜汗）竟於本（四）月二十日亡故。独立诸人，死亡略尽，蒙局前途当有曙光」〖5〗。
按清朝旧制，喇嘛不得干政；但事实上他们总是影响政治。不然，高宗又何必禁止哲布尊丹巴在蒙古转世呢？可是公开从事政治，还是从库伦独立开始。哲佛既成了元首，其下的僧官执掌大权，当然不是王公们所习惯的事。因此就有属於俗世的在家人——Qara「黑」，和属於黄教的僧侣——?ira「黄」之间的冲突，使部分王公对於喇嘛主政的官府极感不满。再加执政的僧侣，对於所属和隶民——「沙毕纳尔」（?abinar）亦多偏袒之处。因此在民国八年八月十四日陈毅向外交部代总长陈箓的一封密电中说：「黄派独揽重权，诸事袒护『沙毕』，如当差当兵，均四部任之，而『沙毕』不当。矿税货捐，例为官府政费，而『沙毕』则硬提矿税二成，货捐一成。又如各旗人民，因重本旗差事，或与王公不协，则贿入『沙毕』籍，因此各旗户口大有削减之忧」。又说：「对外问题，黑黄均一致赞助中央。惟黄派则兼留自治，以握政权。黑派则感受愈苦，有宁牺性官府以脱离黄派把持之意。」⑥
由於以上的三种原因，使若干王公反倒向往过去清朝时代的旧制了。所以从他们当中发动了「撤治自治官府，恢复前清旧制」的撤治运动。
㈡ 撤治的进行和曲折，以及北京政府政策的转变。
一、「撤治」的提议
民国八年秋，库伦当局为商讨应付谢米诺夫一党的迫胁，由哲布尊丹巴召开了全部盟旗王公和高级僧侣们的会议，来决定一个有力的反击方法。会议原定七月中开会，以人数不齐延迟到八月四日，始正式开会，开会後进行又很迟缓，引起了各种谣传。甚至驻乌里雅苏台的佐理员恩华等，和以科布多为中心的西路杜尔伯特两盟，都以为是密谋独立，庸人自扰。〖7〗可是会议之中，「全体表决，拒绝谢（米诺夫）布（里雅特），不赞成独立。」〖8〗事後陈毅也得库伦官府外长车林多尔济的口头照会说：「前因谢氏令布人齐第诺夫等来库恫吓，官府始招集王公会议。现大会业经表决，赞崇中央，拒绝谢布。昨齐氏复来讨取答覆，官府答以各王公均议决不愿与布人联合，已呈活佛照准，不能变更，请早归，勿再来。齐氏复云，向在外蒙居住之布人如何办理。答云：如汝布人不攻击外蒙，自当照旧保护，如有进功外蒙情事，则外蒙自有正当对待。渠懊丧而去。」〖9〗
会议到此本可告一段落，但在谈到内政问题的时候，发生了王公派（黑派）和喇嘛派（黄派）之间的冲突。「对外问题，黑黄均一致赞助中央，惟黄派则兼留自治，以握政权。黑派则感受痛苦，有宁牺牲官府以脱离黄派把持之意。」〖10〗互不相让，结果王公密议，公推车林多尔济，向陈毅提出恢复前清旧制的主张。据陈毅民国八年八月十四日（盐）致外交部代总长陈箓的第二封电报〖11〗说：
「日昨车林来署，据称：车盟举司法长车臣汗为代表，图盟举内务次长达尔汗王为代表，即前清帮办（大）臣。三（赛）盟举陆军长札密养王为代表，札盟举嘉享尊活佛为代表，公推车林向都护陈明意见。对外问题但求中央迅速以实力援助，自当遵办。惟各王公坚求都护，趁此机会，前面担任内部问题，一并解决，庶内部既安，对外更为巩固。
毅答以事前办法不外二者，一保留（官）府，劝（导）喇嘛让出政权恐难收效。二为根本解决，须视王公真意如何，始能着手。车林答云，各王公拟取消自治政府，恢复前清旧制，完全统一中央，於大员外，添设帮办大员一人，襄理蒙旗事务。所有行政权，均移归大员及帮办大员主持办理，则喇嘛势力无形消除。惟中蒙权限，利害关系，必须以公平心理妥定明白，不令从前弊政复生，以期永远安全，而符和政治五族平等之意。大要：
一，现有五部机关酌量改组，直隶大员，仍如清制，用蒙员办事。参用汉员，统由大员呈请中央任命，庶原有当差蒙员，不致失所，以免怨谤，办事亦臻浃洽。
一、设地方自治会议，酌甴各部王公组织，受大员监督，得以参预政治。遇有关於蒙旗利害重要事件，交其讨论，以为蒙人保障。兴办事业，蒙亦赞成，惟期汉蒙均有利益，不损害蒙旗之土地所有权。至喇嘛方面，请都护妥为安抚，呈请中央特别优待。外蒙以王公为主体，土地人民兵权实力，均在王公之手，王公自愿取消官府，彼亦无词抗拒，当不至别生疑碍。惟对俄种种，须中央确实担任。
一、协约等条，是否同时於条件中声明取消。
一、条件既定，即须实行，现俄领尚在，应如何对待。
一、将来俄新政府成立，应重订新约，要求承认。
一、现订条件是否即行宣布，抑留待要求承认新约时，均应由中央详考决定，负责办理。
此事宜趁各王公在库，速成为妙。迟则王公散去，恐不易图。务请迅电中央於五日内见覆，一俟覆到，即由车林与都护商订条件等语。
毅复告以须各王公自出请愿书，表明非由中央迫胁，庶足间执俄口，渠允照办。
查外蒙诚心内向，机不可失。所称各节均有见地。闻谢、布煸惑蒙人，亦以政教分离，迎合王公心理。惟谢、布为日人利用，蒙最嫌恶日本，谈及高丽，不寒而栗，深恐日人借此攘夺蒙人权利，故拒绝谢、布，仍愿统一於民国，正符中央愿望，即宜顺势收回，请即密呈大总统、国务总理，迅予裁决密覆。并切商段督办，徐筹边使，迅催东西两路，已发未发军队，加运来蒙，藉御外患，兼保治安，俾此事得底於成。
再此事俄人及喇嘛方面，毫不知悉，稍有泄漏，恐生阻梗。务请预议诸公万分保守秘密，在事未办毕前，勿令丝毫宣泄为要」。
这样双方开始了有关撤治的交涉。
二、北京政府对蒙古策略的转变。
在我们的资料上，只能看见撤治是由蒙古王公方面首先提出的；但我们总可以想像这件事的发生，不会没有陈氏策划和运用。直到这时为止，我们不能不说北京政府和陈毅处理蒙事方针是正确的。用不干涉的和缓政策，达到了这一个良好的地步。
张忠绂先生也在他的《中华民国外交史（一）》中（三四九页）扼要的说明当时北京政府的对蒙政策。他说：『北京政府以……外蒙自治以来，全境安堵，若无端由中央将其自治取消，匪特俄、蒙未必甘心，尤恐有悖於当日民族自决之潮流，有骇各国观听，是以仅於一九一九年正月五日致电驻库大员陈毅，嘱其相机与外蒙另订条款，以之代替中俄蒙协约俾於将来承认俄国新政府时，即以此为交换条件之一，电中有云：「新约大意以「俄、蒙商务专条」内俄国所得之利益转移於我为基础，此外要点有二：驻兵不加限制；王公对於政府从前因有礼节，如册封年班等事果能完全规复固妙，否则一部分之挽回，亦足以促进中、蒙关系。总之，以排除俄力，固结蒙心为要素。外部对外蒙既决定持如上之态度，是以当驻美公使顾维钧，於一九一八年十二月间转达美方询问中国对於外蒙问题，究竟抱何宗旨之时，外部电覆（一九一九年正月五日）谓：「外蒙事，政府为维系蒙情起见，对於自治制度，一时似不宜轻议更动，但愿取消从前「俄蒙协约」，……较易促进文化』。
最後，在外交部对於参战处参谋长徐树铮所提的「西北边防条陈」时，在它第一款就特别指出：
「辛壬以往，中国多事，无暇顾及边圉，俄人乘机煽诱外蒙独立，致成三方协约之局。乃欧战以来，俄国政变相继发生，干戈相寻，迄无宁日。於兹急起直追，复我故物，自属报施之道，原不必以蒙约为顾忌，惟外蒙自治一节，不惟载在协约，对内对外均经政府确切麦示，国家大信所在，既不可轻议变更，而民族自治，为世界潮流所趋，尤不可显与背驰，致招他国非议。况自俄乱以来，外蒙官府已深知俄力不足倚恃，已一变其宿昔之态度，对於中央深表亲赖之意。如近日谢米诺夫勾煽蒙人独立，外蒙官府竟不为所动，足为明证。在我正应一意怀柔，使中蒙关系日益亲密。若轻堕已成之局，不惟阻遏蒙人内向之诚，更恐别生误会，致来外力干涉。因之数年之功，败於一旦，蒙疆存亡所系，不可不特加注意。」〖12〗
以上都是很正确，且可使蒙局继续好转的政策；可是以徐树铮为参谋的安福系政府，为要减少国人对他们亲日政策的责难，想把充分得到日本支援而编训的参战军，暂时派到西北，来转移目标。又想在蒙酝酿撤治，和俄人不能干涉的时期，以武力解决蒙古问题，来赢回声誉。於是错误的使用高压政策，招致了不幸的结果。同时这一个时期，也有不少主张武力实边的论调，仅就《中俄关系史料（外蒙古）》一书中所收的，若干与蒙古有关文武官员们的条陈，也可看出步伍颇不一致的见解。兹将他们建议的要点和它对北京政府的影响，扼要的列述於左：
一、民国七年冬，恰克图佐理员李桓的条陈，认为「恰克图会议……承认外蒙自治，权利损失，言之堪痛。」主张「乘此时机，将民国四年六月七日所订中俄蒙协约提出（巴黎）和平会议计论，藉维主权。」他的主张未被采取，但也可算为驻蒙官员中积极主动取消自治的先声〖13〗。
二、民国八年三月驻蒙骑兵第四团团长高在田上国务院的条阵主张：「俄蒙现状困弱不堪；拟请乘此时机，增兵外蒙，极力进行，复我疆土，挽回权利。」他一面说：「兹则感情昭著，诚心向服，聊加抚慰，即可功在一举，反掌之说，诚非虚言。似此时机，实不易撮合，望钧宪其注意焉。」可是接连着就说：「蒙人性情，情同牛马，玩梗难化，反覆无常，类皆知法不知恩。设非厚加兵力，严行弹压，不足以资镇抚，此增加兵力所难延缓之实情也。」还说：「查库伦北至恰克图六百余里，现经开垦，极为广阔。其耕民俱系内地山东、山西、直隶等省之民，足有十余万之人。而商民人士亦复不少。如我增兵保护其生命财产，俾得享其特别之权利，自然与我军队联络一体。则华人之权势日渐扩张，而蒙人之权势日益缩小，事所必至，理有固然。……即蒙人再欲背叛，想亦力有未逮，不敢生端。」〖14〗
这种建议，无异要制造外蒙在清末所以要求独立的各种原因。当时的外交部曾予以驳答，重申：「况我许蒙古自治，为时已久，一旦欲以兵力规取其地，破其自治，深恐蒙人必不甘心，发生反抗，自在意中。万一更因兵力不支，外借强援，以图抵抗，则垂涎外蒙者，固不仅俄国一国。设复有强有力者，阳假维持之名，阴行侵略之策，而蒙局前途，益将不可收拾。是以该团长所称，增加兵力收抚外蒙各节，据本部意见，似不宜过於操切从事。」的原则〖15〗。
虽然这一建议当时未被采纳，但高在田的主张，後来却由徐树铮实行，结果果然引起外交部陈箓等所预言的不幸结果。其随高在田驻蒙的部下，也在瀚海中变成了无辜的白骨〖16〗。
三、同年三月末，卸任科布多佐理员徐时震上大总统的条陈主张：「（蒙人）不惟无自治之能，亦并不解自治为何物。……政府苟能厚结蒙人，使怀德威，咸如内向之利，则所谓自治者当可渐即取消，而外蒙主权不难为我有也。」他说：「诚得孰悉蒙情者居间令其携贰，导以输诚，虽咸使内向非难事也。」他也建议代偿蒙官府积欠俄债，缓撤沿边防军，积极整顿交通等。〖18〗对徐氏的建议，北京政府究竟怎样答覆，我们没有资料可查。但像这种「以夷制夷」，制造蒙古人之间的纠纷一策，实在不是一个光明正大的见解。
四、同年四月，察哈尔都统田中玉条陈治蒙计划〖18〗。
他说：「（赤塔会议）某国近来觊觎内外蒙古之心，已日见昭著，倘不先事预防，使彼事机成熟，则後悔又将无及。……然默察蒙人心理，其附就於我之观念，究较其对待某国为亲切可靠。即如近来外蒙贡使岱青吉农王……赴京过张，谈次均微露归附我国之意，已可概见。但彼既又倾向而来，我即当以怀柔对待。……似宜趁此时机，遣派声望素著大员，驰往库伦……宣布德意，令咸晓然五族共和互相唇齿之利益。」然後他说：「又查外蒙中俄安三方协约问题，现因俄乱关系，应乘势利导设法使其自动取消，依旧归复旧制。从名义上仍存外蒙自治之名，但能使政府分划，免得活佛身故後，难以设施。如此时能将外交、军政、册封、矿产数端，大权仍归於我，则将来即可任我操纵。……详察外蒙情形，悉心筹划其入手方法，似以内、外蒙联防一事为当今扼要之图。……内、外蒙交界地方之乌得、滂工，应永驻重兵。」这一方案一面要宣布政府德意，「令咸晓然五族共和互相唇齿之利益……「相机诱导」。……一面要达成「将来即可任我操纵」的目的。在逻辑上实在不通，实行起来恐怕也不容易达到这个矛盾的效果。但这以武力为後盾，逐渐「相机诱导」的办法，却经公府交下核议的结果，多半是认为「可以酌办」。
五、四月十九日国务院统计局长吴廷燮的临时提议案，这是他审核田中玉条陈後的建议，他的主张共分四点：一、「先派大员前往宣抚汗王，兼令措置军备交通等事，同陈都护使筹办增订条件……派兵一节，自不可缓」。二、「三方会议之约，前经公布既为各国所公认。今美总统又有民族自治之说，如真欲取消外蒙自治官府，非由该各部汗王公、扎萨克、蒙众及胡图克图喇嘛等，公同请愿不可，此层恐不易办，拟仍照院中前电以增订条件为宜」。三、「边地布置（驻军），当以内蒙为根本。……察绥两区，均有军队，似可择近边者移驻，以参战军填防，一则可省劳费，一则取习边情，似宜急办。四、略。」〖19〗
吴氏这个建议表面上似乎是响应皖系军阀田中玉的条陈。实际上不能说不是为後日徐树铮的主张铺路。
六、参战处参谋长徐树铮的条陈，和外交所签注的意见〖20〗。徐氏在民国八年四月十七日所提出西北筹边办法大纲，是为当时南北议和的症结所在，而又为安福系赖以维持实力的参战军找出一个出路，转移国人目标而拟定的。但是这一个条陈却给好转中的中蒙关系带来了不幸的结果。
他首先提出：「查西北一带，东自车臣汗，西至阿尔泰，北自俄界南抵察绥，绵亘千余万方里，地面辽阔，悉属蒙旗游牧之区，居民稀少，诸业未兴。且地主之名与权，属国属人，亦未分明制定。」的问题，用藏锋的笔法，来提出「自治外蒙」的存废问题。接着他说：「故在任事之人，非坚抱开创之志，忍艰耐劳，刚柔互用，难期有济。在政府为事择人，亦非委以专责，假以便宜，终必劳而无获。」暗中指明现在任事之人，即非开拓志士，亦无权能，来完成重任。之後，他再列举铁路、汽车、垦牧、矿产、商货、兵备、教化、礼俗、银行都有积极建设和改革的必要。换言之，就是要把自治外蒙古的一切事权，都放在一个明令特派有权有能的西北筹边使的手中，使他「进退可以自如，而不婴内外之忌嫉」的放心去作。同时还要国会议决公布「系统体制，及与境内之都护、都统、佐理，接境之督军、省长等，如何联接，……庶有条理可循，且预杜临事牵制。」他虽然没有推举谁去作这位在都护之上的筹边使，而实际上不但是「毛遂自荐」，而且还附有条件。
对安福系巨头这样的一个富於政治性，且要把对蒙政策根本改革的条陈，外交部的代总长陈箓却敢在他签注主张时说：「惟外蒙自治一节，不惟载在协约，对内对外均经政府确切表示，国家大信所在，既不可轻议变更，而民族自治，为世界潮流所趋，尤不可显与背驰，致招他国非议。况自俄乱以来，外蒙官府已深知俄力不足倚恃，已一变其宿昔之态度，对於中央深表亲赖之意。如近日谢米诺夫勾煸蒙人独立，外蒙官府竟不为动，足为明证。在我正应一意怀柔，使中蒙关系日益亲密。若轻堕已成之局，不惟阻遏蒙人内向之诚，更恐别生误会，致来外力干涉。因之数年之功，败於一旦，蒙疆存亡所系，不可不特加注意」。实在是对安福系军阀的诤言。
陈箓的主张虽然正确，但在应付国内政争上，还是徐树铮的建议对安福系最有利益，所以当时的北京政府终於在八年六月十三日派遣徐氏为西北筹边使。二十四日复派他兼西北边防总司令。恰巧外蒙古王公撤治之议也发生在这个政策转变的时期。
三、撤治的商谈和曲折
外蒙王公提出撤治的希望和条件後，假如当时北京政府能当机立断「慨然允准」，不斤斤计较一些小节，和先申请撤治，然後再商定条件，恐怕撤治问题的解决比较简单的多。但当时的北京政府，惟恐予人口实引起外交问题，竟在程序问题上兜圈子，未能从大处着眼，反因争议细节造成夜长梦多之变。陈毅在这时也犯了三多所犯的错误，以致愈谈判愈无头绪。
笔者以为王公密议请求撤治，似乎是出於一时的冲动，时间拖久自然冷却下来。同时不肯放弃掌握蒙古大权的黄派，当然对此事必有所闻。他们请哲布尊丹巴影响王公，也是极自然的事。况且这样大事不经哲佛同意，事实上也是不能决定的。陈使以为王公方面既经同意，喇嘛方面在压力之下不应有任何问题的想法太天真了。王公和喇嘛也都会想到，若不先把条件讲好，一旦自动宣布呈请撤治之後，恐怕就无保障。在中央信誉未能确立之前，这不是空口可以说服的。
北京方面虽然认为「外蒙王公竟能以诚意请求中央协助，并自愿取消自治，恢复前清旧制，良非政府始愿所及。」但仍主张；「事关国际，在我如能於此时多得一分之证据，即於将来公布之时，少一分的阻碍。所有前项取消自治办法决定後，应由驻库大员面告车林，先由蒙古王公全体名义呈请，或秘密电达政府，请求恢复原制。然後政府根据此项请求，再与妥商条件。似此办法，将来政府对外较易措词，不致贻他国口实。」〖21〗
不料这个技术上的前後问题，引起外蒙的怀疑，对於条件内容更加认真起来，一直谈到九月末，才谈出一个「外蒙取消自治後，中央待遇外蒙及善後条例」六十三条〖22〗。（原文见《中俄关系史料（外蒙古）》五三八至五五三页）兹将其重要并经双方同意的条文，摘录於後：
第一条：外蒙自治官府业经自行呈请取消，此後外蒙全境，即为中华民国特别区域之一，所有一切行政权，完全统一于中央政府。
第二条：中央政府无论何时何事，不能更改外蒙原有之分盟分旗制度。各盟旗「沙毕」，盟长，将军，札萨克，商卓特巴等原有之管辖治理权，永远照旧。中央政府并不得施行殖民事项，将蒙旗土地改归他人所有。
第三条：外蒙古王公、喇嘛、人民全体赞助中华民国共和制度，中央待遇外蒙，务符五族平等之意。
第四条：内地官民应尊重黄教，优待喇嘛，不任意轻蔑凌践。
第五条：官府旧有各部及所属机关，均分别合并，移归于驻库办事大员公署。其乌里雅苏台、科布多、唐努乌梁海、恰克图各蒙古大官公署及所属机关，亦分别合并，移归于驻扎乌、科、唐、恰各专员公署，另行组织，分别酌设厅司科局办事，其官制及办事章程，另定之。
第十一条：蒙藏院正副总裁，无论或正或副，须选任外蒙王公一员。
第十四条：库伦地方设外蒙地方议会，由外蒙各部落公选代表，充当议员。
第十五条：外蒙博克多哲尊丹巴呼图克汗号，暨现在所有仪注，世世保留享用，并由大总统世世封为国师，北方（北方一词後经陈毅改为蒙古）黄教教主。现在所受之每年经费三万六千两，应由中央国库照数发给，以示优异。
第二十条：外蒙所属各部落及沙毕之札萨克，以及非札萨克之汗、王、贝勒、贝子、公、呼图克图、喇嘛、台吉、暨官员等现有世爵及爵衔恩赏，均一律由大总统照旧封给。
第四十四条：内地人民如有请求开垦、种菜、伐木、割草等事，应先行呈请各该管长官公署，转饬各该札萨克查勘，如与祭礼牧场无碍，经该札萨克官员认可，出具切结後，始得照准出租。该管长官暨各札萨克官员等，均不得私自出租，公家如有开垦等事业，亦照此办埋。第四十五条：各部落矿产，无论官办商办，得由驻库大员帮办大员商由主管机关核酌办理。其有无妨碍，应先行查勘，其手续与前条同。
第五十五条：前由俄国经官府先後所借俄钞五百一十万，除未经接收及已经归还外，现计尚欠三百二十余万，应由从前官府财政衙门特存生息之俄钞内拨还。
第五十七条：以後蒙民欠华商之私债，如本人无力偿还，不得强迫该本旗公共代还，以昭公允。
第六十条：中俄蒙三方协约，俄蒙商务专条及中俄声明文件另件，现因外蒙古呈请取消自治，自当消灭失效。其嗣後中俄通商事宜，应由中央政府担任，俟俄新统一政府成立时，另与交涉订定。
陈毅把这份善後条例，於十月初交秘书长黄成土序带京面呈代外长陈箓。同时也说明第六条、第八条、第三十三条及第十八条双方意见尚不一致。其中第六条，是关於库伦设蒙古都护使驻扎库伦办事大员和帮办大员，和驻扎各地佐理人员的问题。蒙古方面的原案是蒙古籍大员一人，帮办大员蒙汉各一人，其中一名必为蒙人。且用人原则，汉员以富有政治经验和平公正熟谙蒙情之文职大员充任。蒙员就外蒙各王公品行才识资望相当者选用，陈氏不同意这用人的限制。第八条略，第三十三条，蒙古方面的希望是驻军要由驻库大员及帮办大员随时商定其数目，分别驻扎。该项军队不分蒙汉，由地方官统辖。且各项驻军不得干涉地方行政。这一点陈氏很认为「碍难采取」。第十八条，蒙方原案是「凡前经博克多·哲布尊丹巴·呼图克图·汗以命令颁行事件不得变更」。陈案是在「以命令」三字之下，加了「照例」二字，看来不成问题，但这两个字的增加却另引起一场极大的争议。
这一个双方尚有争执的草案，送到北京之後，因牵涉各部职权之处甚多，并由外蒙问题临时委员会一再开会审核修改的结果，十一月四日左右才交由黄成土序带回库伦。经修改後的草案改称为「外蒙善後条例」。其主要的更动是把第十二条，改为「蒙藏院添设副总裁一缺，遴选外蒙王公任之」，第十四条，把「库伦地方设外蒙地方议会」，改为「外蒙地方自治议会」，第六十条改为「中俄蒙三方协约及中俄声明文件，另件规定各款，与本案条件冲突者当然消灭失效」。但对陈毅坚持不可接受的第六条，反倒予以通融，一面主张大员汉蒙均可不必限制，同时采纳汉籍大员由文职充任的原则。临时委员会在它的说帖中也特别主张：「外蒙全体王公，输忱中央，情愿以万余里之地土，百十旗之政权，还之中央，竭同我共和之忱，泯歧视汉族之见，求之古今中外，盖所鲜有。原拟条件，但能采用，自不宜多有改更。」但这高瞻远瞩的庙堂之议，并没有被徐树铮等所重视。
十月二十八日陈箓在阁议通过的外交部说帖里面最後还是主张：「总之外蒙问题，在我倘能从实力方面，积极进行，则不必有取消自治之名，而中央地位自能日见增进。倘不从实力着手，徒骛取消自治之虚名，则目前纵能免各国之反对，日後仍难保他国不蹈瑕抵衅，蒙局终难底定。」〖23〗他这种坚持到底的精神令人欣佩。可惜他的最後主张，也未被安福系的政府采取，遂致「蒙局终难底定」的结果。
在黄成土序把这一件草案带回库伦的时候，黄派领袖内务长兼总理巴特玛多尔济（Badmadorji）等以陈毅徇王公之请，私加「照例」一语，来限制博克多为词，劝他不要同意撤治。我们在前面说过，三多任库伦办事大臣之时，曾因汉商纠纷，强迫哲佛免去巴特玛多尔济的僧官职务。以个人来论，他恐怕对满汉官吏没有好感，而愿保留自治。这时陈毅也急於要完成这一件大事，未免操之过急，对於喇嘛采取严厉态度，反招来更大的阻挠。
关於「照例」一语，仅凭现在可看到的史料，一时无法查明是要按照何例？不知是否要按前清《理藩院则例》，还是按照外蒙的惯例？但加上它之後，按字面的解释，可以说凡不照例颁行的事，得以变更。若是这样，在独立和自治期间，博克多汗以命令所颁行的若干事体，将要以非「照例」的原故而被废止了。恐怕其中有若干件是曾使王公受损，而使喇嘛获益的，假如因此而都被变动，岂不将使黄派的损失很大么？所以这「照例」两字就造成了坚持撤治和反对撤治的高潮。
当撤治之事功亏一篑之时，精於蒙情，素以贤明和平著称的陈毅，也犯了三多的错误，正面与哲布尊丹巴冲突，使哲布尊丹巴本人也坚持保留自治。他巧妙的派了反对自治的嘉亨尊活佛〖24〗晋京请求撤换陈毅，保留自治。在哲布尊丹巴给大总统除世昌十月二十四日（九月初一日）的信〖25〗上说：
「顷据库伦陈都护使声称，给予请求取消我外蒙自治公文，并编选蒙古以後遵行条件五十余条，与各「赛特」私室传观会议等情。本处当以如果大总统知悉此事，宜暂候如何平定谢米诺夫所招之乱党，并招集本蒙各王公札萨克会议，解决内患等情，函呈大总统去後。今蒙古札萨克大致尚未到齐，间有来者，不但不愿取消自治，希望仍旧存在。即库伦所有众蒙古喇嘛「黑人」所属人等，闻知此举，亦议论沸腾。据此以观，非本外蒙各官民等，咸称仍旧保存旧制，难於迫其遵从。即取消自治之举，亦非出自我蒙「赛特」等之本意。只系陈都护使授意，藉边患未平，宜取消自治等词，迫令出此。
本呼图克图汗至再维思，我外蒙不惑谢党谄言，一意格守三方协约，保存自治。今复违反协约，请求取消自治，实多不合之处。而库伦陈都护使对於此案，异心不息，反根据与各「赛特」私议事件，不体众意，再三勒迫，近日益甚，由应在买卖城驻扎之防兵内，拨出支队，分驻逼迩库伦学经及喇嘛等地点，擅占外国商人房院。似此种种滋事情形，委实有拂众意，鄙心殊为不安。深信前此我大总统谕亲王朝克巴达尔胡之仁谕，为此列举情形，密请鉴核，特派萨密迪·巴克什·诺门罕·札勒岗禅·呼图克图·达木唐巴札尔前去与我大总统献帛请安，恳将在我边地内，人地不宜之陈都护使立予调任，自治官府仍旧存留有效。若是，则黄教益形尊重，逐渐扩张，永昭仁慈。中华大国与外蒙古之睦谊，益沉敦重无极矣。」
陈毅知道这件事之後，一方面电京报告嘉亨尊晋京的目的，旨在保留自治，撤换其本人之外，〖26〗并携有哲佛致美公使函件，意欲利用丹麦人欧禄森（Olson），及美商慎昌洋行北京经理与库伦活佛王公交谊甚深的，瑞典人蓝理训（Larson）〖27〗介绍面递美使，请美国出面维持外蒙自治，而以允许美国在库伦设领事馆，或订通商条约为酬〖28〗。此事，刻在美国的外蒙活佛迪鲁瓦呼图克（Tilwa Hutugtu）〖29〗曾亲告笔者，说当年在中国大员逼迫取消自治之时，库伦方面曾请美国干涉而无结果。
此外陈氏在他给代外长陈箓的电报里，请大总统接见嘉亨尊时，要对哲佛「严切开导」。并拒绝他一切的要求。希望能在一切运动都告无效的穷途之下，迫使哲佛就范。〖30〗
北京政府在这种情形之下，既不能对哲佛「严切开导」，也不能责难陈毅，所以在徐世昌氏两封答覆哲佛的信里，都是空空洞洞，请他「静心修养」〖31〗。
在陈毅和哲佛意见对立，嘉亨尊尚未返库的时候，陈毅发动主张撤治的王公们，单独的提出请求撤治的呈文〖32〗，并於十月三十日电京报告。呈文原文加下：
「外蒙自治官府司法总长喀尔喀·忙萨木迪·达谭·车臣汗·那旺那林，……（以下八人名衔略）……暨所有驻库王公呼图克图喇嘛等。呈为联名合词具呈请愿仰祈钧鉴事：
窃我外蒙自前清康熙以来，即隶属於中国。喁喁向化，二百余年。上自王公，下至庶民，均各相安无事。自道光年间变更旧制，有拂蒙情，遂生嫌怨。迨至前清末年，行政官吏秽污，众心益行怨怒。当斯之时，外人乘隙煽惑，遂肇独立之举，嗣经洽定条约，外蒙自治告成，中国空获宗主权之名，而外蒙官民丧失利权。迄今自治数载，未见丝毫进行，内政紊乱，言之难尽。追念往事，令人诚有可叹者也。近来俄国内乱无秩，乱党侵境，时有所闻，俄人既无统一之政府。自无保护条约之能力。现以不能管辖其属人，而布里雅特等任意勾通土匪，结党纠伙，迭次派人到库催逼归从，拟行统一全蒙，独立为国，种种煽惑，形甚迫切，攘夺中国宗主权，破坏外蒙自治权，於外蒙有害无利，本官府洞悉此情。该布匪等以为我不服从之故，将行出兵侵疆，有恐吓强从之势。且唐努乌梁海，向系外蒙所属原域，始则俄之白党强行侵占，拒击我中蒙官军，继而红党复进，以致无法办理。外蒙人民生计，向来最称薄弱，军款支绌，无力整顿，枪乏兵弱，极为困难。中央政府虽经担任种种困难，兼负保护之责，乃振兴事宜，尚未实行。现值内政外交处於阽危，已达极点，以故本官府窥知现时局况，召集王公喇嘛等屡开会议讨论前途利害安危问题，以期进行。咸谓近来中蒙感情敦笃，日益亲密，嫌怨悉泯，同心同德，计图人民久安之途，均各情愿取消自治，仍复前清旧制。凡於札萨克之权，仍行直接中央，权限划一，所有平时内政，防御外患，均赖中央竭力扶救。当将议决情形，转报博克多哲布尊丹巴呼图克图汗时，业经赞成。惟期中国关於外蒙内部权限，均照蒙地情形，持平议定。则将来振兴事务及一切规则，於中央政府统一权，全无抵触，自与蒙情相合，人民万世庆安。於外蒙有益，即为国家之福，五族共和共享幸福，是我外蒙官民所共祷祝也。
「再前订中蒙俄三方条约，及俄蒙商务专条，并中俄声明文件，原为外蒙自治而设也。今即自己情愿取消自治，前订条件，当然概无效力。其俄人在蒙营商事宜，将来俄政府成立後，应由中央政府负责另行议订，以笃邦谊而挽利权。所有王公喇嘛等联名合词请愿取消自治官府，恢复前清旧制，望期优待外蒙缘由，理合具呈请愿书，伏乞大总统鉴核，恩准训示，不胜迫切待命之至。
「再对於此事，喀尔喀及杜尔伯特各部札萨克王公等，素本同意，但此际事关紧要，应守秘密。现在在库汗王公呼图克图喇嘛等十余人，共开会议列名，盖用司法、陆军、外务各衙门、车臣汗部将军、乃车臣汗达尔汗亲王彭、嘉亨尊呼图克图等之印信，以昭凭信。至内务总长亲王喇嘛巴特玛多尔济、额尔德呢卓特巴大喇嘛等，共同会议，当时同意。嗣後变更前议，将其衔名未能列入，合并声明。」
这样更形成了陈氏并部分王公与哲布尊丹巴并高级僧侣间的尖锐对立。
我们由善後条例来看，可知王公喇嘛所著重的问题，是在维护他们旧有和既得的权利，减轻债务的担负，同时还要把财政上的负担，转由中央政府替他们来担负。所以，後日外蒙的著述都说他们是为了确保自身的封建利益，而出卖民族的权益的人们〖33〗。再从王公们撤治请求书来看，其中除特别说某几个有权势的人没有签名之外，还提到「再对於此事，喀尔喀及杜尔伯特各部札萨克王公等，素本同志，但此际事关紧要，应守秘密。现在在库汗、王公、呼图克图喇嘛等十余人共开会议列名」。足证这是并未经全体同意。外蒙计有旗一百多个。在大清会典中正式列为「呼毕勒罕」（Qubilgan）即转世活佛之意的喇嘛，仅喀尔喀一地计有十九名之多。杜尔伯特尚未列入〖34〗。可见这里列名的，实在是少数。至於签名的人能否代表其他人的意见，我们不敢断言。但是哲布尊丹巴，和内务长巴特玛多尔济等主张应把所有的王公、呼图克图等召来开会决定，不是完全无理之举。徐树铮在八年十一月一日致外交部陈箓次长电〖35〗中指责陈毅说：「连日库中论议，皆言比项条例，出自三数王公之意，喇嘛固不赞同，王公亦多未趋一致」。也是正确的见解。
㈡ 徐树铮的入蒙与撤治
在这撤治问题波折起伏的时候，才华过人而刚愎自用的徐树铮率军入蒙。他不管阁议的决定和外交部的主张如何，一意孤行，以强迫手段完成了蒙古撤治的一幕史剧。一、西北筹边使徐树铮的入蒙
早在民国七年春，德俄媾和之後，为应付当时西伯利亚的局势，就有外蒙应否划为战区的建议。但政府以并未对俄宣战之故，没有划作战区，派兵入蒙〖36〗。
民国八年，以「五四」运动为最高潮，反对安福系和日本勾结，已成举国一致的要求。在这种压力之下，由日本军人协助编训的参战军的出路，成了安福系最头痛的问题。因此藉出兵外蒙，恢复国土的手法，来转移国人目标，对於安福系，是既可维持实力，又可赢得人心的良策。
八年三月，高在田的建议，已开军人干预蒙政的先声。再加察哈尔都统田中玉的条陈，都是希望政府以武力取消蒙古自治建议。统计局长吴廷燮，更提出调察、绥军队移驻蒙边，由参战军来填防的具体主张。这也未尝不是为参战军找出路的办法。在安福系已经决定派参战军入蒙之後〖37〗，四月十七日，参战军参谋长徐树铮提出西北筹边办法，改变数年以来北京政府的对蒙方针。他建议的内容已见前节，兹不赘叙。恰巧这时陈毅也转变了一贯的温和手段，一再催促中央出兵外蒙，以压力来解决撤治问题，使徐氏得到率军入蒙的好机会。
李毓树氏在他的近著《外蒙古撤治问题》里，谈到这一段历史时（一三七页）说：「四月十七日，徐树铮为参战军之出路，遂提出西北筹边办法，连同田中玉之条陈，一并由院签注，提交国务会议。……六月十日国务院始将所谓西北筹边办法大纲议决照办。十三日特任徐树铮为西北筹边使，十九日复规定出兵外蒙事宜统由西北筹边使主持，以专责成。易言之，即不容各部过问。二十四日又令徐氏兼任西北边防总司令，所有参战军一律改为边防军。七月十八日公布西北筹边使官制。二十四日改参战事务处为边防事务处，仍由段祺瑞任督办。而其真正目的，不外假边防之名，保全参战军之实，用以对内。是以全军三师四旅之众，真正派赴外蒙者，仅褚其祥所辖第三混成旅之第七团一团而已。」
徐氏十月二十三日由北京出发，经张家口，於二十九日抵达库伦。这时陈毅與哲佛并高级僧官间的对立，已经很表面化了。
二、徐树铮和陈毅的对立
以一个外蒙古为对像，设置了两个大员，表面上虽然各有职守；但两者间的摩擦，似乎是无法避免。何况陈、徐二人都有「立功异域」的志愿呢。国务总理靳云鹏氏，似乎已经看到未来的麻烦，虽然给陈毅去电说：「徐筹边使日内赴库，抚视所部军队，对蒙方面并无直接任务，蒙古仍由都护使完全负责，以明权限」的指示〖38〗，但这并不能限制徐氏的野心。
徐氏十一月二十九日到库伦後，十二月一日就向北京发出电报〖39〗，指摘陈毅等所拟的「外蒙撤消自治善後条例」。说明这只是少数王公的意见，多数并不赞同。力陈不可取消自治的七点理由。同时又矛盾的主张应立条件更低的新约，来替陈毅等所拟的六十三款。且应包括；「财政大权，由政府斟酌情形，选员督理，遇事与王公札萨克酌为妥洽，然後施行。宗教荣典，政府一意优崇，有加无已，王公喇嘛岁俸，以及地方经费，由政府从优核给。所有册封荣典，一概照旧。地方安危，一律由政府保护。外交一律由政府交涉。」的原则。最後说：「商定後，仍由陈都护使率同办理。」好像他一来就要把陈毅变做他的傀儡一样。
十一月六日，徐氏密谒活佛，引起陈氏的怀疑。他又把乌里雅苏台佐理员恩华，恰克图佐理李垣召来计议。陈毅迫於徐氏的声烕，同意把业经国务院同意过的「善後条例」交徐氏过目，且可修改〖40〗。十一日徐氏偕李垣、恩华两副使，旅长褚其祥等访陈毅，强迫他无条件的按照自己意思更改「善後条列」。
十一月十日在他向北京的报告中〖41〗，徐氏说：「树铮到库之日，一言一动，每日必电陈政府鉴核。事因所见所闻，或所意揣，无不分析明白，自问无负於政府，无负於道义。树铮在外之将权宜甚大，岂好为谨谨哉。」又说：「东电陈请核示之原议七不可，及条文大意，既奉钧院公电，大总统谕许为卓识远谋，明晨公议时，自当抱定此旨，和衷商洽。又条文中有与筹边使官制职权搀越者，概予削去，然後责成陈使妥办。如不能办，即请责成树铮妥办，办妥後仍移交陈使坐承其功。树铮亦本边使职权，力自图之。树铮只重国事，决不以荣枯毁誉介意。总之，西北筹边使为外蒙已定之官，官制即其职权，为国家已定之法律，命令不得有所变更，速发亦属无效。树铮承命守职，一日不离职，一日即暂死守更职之义。无论外交，无论蒙情，无论土地，均应负其全责。明日卸职，即可幅巾骑驴，逍遥湖上，今日未去职，即丝毫不容人侵犯。故作侵犯，即是破坏法律。民国以法律为保障，破坏法律即是破坏民国，即天下之公敌，虽有周亲，亦必仇之，树铮忝为国将，与国同休戚，保法律即保国家，皆天职中所有之事，又不仅边使官制而已也。」充份表示将在外君命有所不受，蒙事由他自己负责处理，不容陈毅和中央院部有置喙的余地。同日徐氏叫陈毅按照「一、治蒙之策以启化为主。一、撤治後政权应收归政府，不能以政府收其名，王公收其实。一、政教分设，王公喇嘛不可畸轻畸重。一、西北筹边使即外蒙已定之长官，其官制中所有权，不能搀越。」的四项原则，重新修订原定的六十三款〖42〗。至此，陈毅努力，全成泡影，他本人也在徐氏的权威下，形同木偶。
最後在十一月十六日，徐氏以强迫的手段，叫库伦官府递出请求撤治的呈文後，二十一日离库返京。「返京之前，徐恐陈毅在库破坏其所为，仍留兵监守都护使公署。返京之後，徐复呈请中央政府取消都护使职，另派专员办理外蒙归政善後事宜。北京政府从徐之请，於一九一九年十二月一日任命西北筹边使徐树铮兼督办外蒙善後一切事宜，改任陈毅为豫威将军。徐奉命督办外蒙善後一切事宜後，复赴库伦，陈毅旋即解职返京。」〖43〗
三、徐树铮与库伦官府
徐树铮在到库一周後就「密谒」哲佛。所谓「密谒」，是对陈毅的秘密，而不是对蒙古的秘密。但所谈何事我们现在无法知晓。可是在不出旬日之後，他又以请柬「不如礼」拒绝出席哲佛的宴请。这时哲佛与陈使已经势同水火。新来的徐氏又如此折辱他。去北京的代表嘉享尊空手而回。虽然大总统徐世昌一再叫他「静心修养」恐怕在实际上，使他已经无法心念「四大皆空」保持沉静了吧。徐氏所说的「不如礼」，不知是否由於蒙汉礼法不同而招来的误会，还是徐氏故意挑剔，诚心折辱，我们现在无法测知。
据徐氏自己给北京的电报〖44〗说：
「昨晚活佛派人请宴，伊柬不如礼，当经拒出。另派蒙总理兼内务长巴特玛王来请，亦经严词面数活佛之非，婉词深慰巴王之老而多劳，并告以活佛多病，死期不远，嘱其为黄教自爱，渠深领感而去。然其人颇具邱壑，亦颇谙外邦情势，撤治事，多向此人身上加工，定可得手。语之陈使，极以为然。陈使即属向喇嘛一派示威，树铮言边事兴，兵事通，不外恩威并用四字，而用恩用威，先後彼此，颇费斟酌。以抚蒙而论，蒙性多猜，威则不易近，故必先恩以结之。恐其久而易视也，然後威以折之，蒙无实力，必悚而就范。再待以恩，以结其心，则不思勾结外援，乃永无反侧矣。武侯擒纵遗法，可师其意，而稍变通之，以策久远，非仅今日计也。」
我们根据徐氏这封电报，可知他对於蒙古人究竟采取些什么政策和手段。同时也可以很明显的看出他并没有脱离古代男儿当立功异域班超式的英雄主义，和「非我族类其心必异」的想法，以及「以夷制夷」的手段，所以对於一个有现代性的问题自然不容易有合理的解决了。
在对内压倒陈毅之後，他便开始根据所谓「恩威并施」的方法直接处理撤治问题。这时库伦官府已把王公召来开会。据陈毅的报告〖45〗说：「日昨开会，各王公均不发言。不得已令四部王公退席，各抒己意，用文呈上。结果三（赛）、札、车三盟王公，均全体赞成，土盟各札萨克及有名王公，亦均赞成。……喇嘛诡计遂遭失败。昨巴特玛私谒徐使，遂又藉诩活佛不愿，经徐使面加申斥而退。」可见此时外蒙王公在压力下已经同意，（虽然不很痛快），喇嘛也弧立无援，若能稍加和缓，撤治似无问题。可是徐氏「对於条文，遇事挑剔，不谅办事苦衷，窃恐有辜王公希望，又难措手矣。」（陈毅语）
十一月十四日，徐氏又电北京，主张政府可转陈毅代呈王公呈请撤治文件，「迳以明令先行撤消自治，……似较先商条例诸多牵制者，直捷痛快。」〖46〗
张忠绂先生说：「虽然徐树铮於外蒙活佛接见……之时，盛陈兵力於活佛宫廷之外，而活佛仍不为动，力言外蒙撤销自治，当非其时。徐树铮见活佛拒绝撤销自治，乃将陈毅与外蒙王公商定之六十三条修改，将其中优待外蒙之条件一概删除，而代以较严之条件向外蒙「总理」提出。（张书三五二页）陈毅的报告也说：「寒（十四）夜徐使私订条件八条，带同军官至内务长巴特玛处，迫令签字，喇嘛大悔，黄黑遂联合一气，抵死不认。」〖47〗徐树铮也在他给北京的电报说：「寒日到巴特玛寓所议商条件……或不定条件，但由佛率具请撤治，一切办法统待另商，或派人随树铮入京详定，渠狡展良久，逼之去谒佛。树铮寻又严词诰谕谓，祸蒙之罪，不在佛而在喇嘛，宽限一日，夜晚定须解决。否则拿解者不止一佛，执事虽老，亦当随行，渠情状极畏惧，大约一二日内，可见定夺矣。」在另一封电报中他说：「巴忽趋车而来，握手告语云，昨晚别後，连夜面佛，痛陈利害，继之以泣，佛感悟，遂允撤治。」〖48〗至此蒙古的撤治虽在徐氏的高压下，佛宫的哭泣中急转直下，得到结果；可是陈毅：「惟求蒙人依汉如天，永不再伤感情，隐种独立之根。」〖49〗的希望却无从达到了！关於撤治的手续问题，第一、徐氏要求哲佛具名。蒙方引清室逊政之例不肯具名，後来徐氏以「夜郎虽小，帝制自娱，佛不具名，亦於外无嫌，慨然允之。」〖50〗第二、呈递问题。徐氏希望呈递给他；但蒙署方面坚不承认筹边使官制，只肯正式呈递大员。争论竟日，结果决定，正文呈递大员，另备一份交徐氏带京〖51〗。第三点是呈递仪式的问题。徐氏主张隆重，蒙方希望没有仪式。有人也以为不要使蒙人受投降之辱，结果徐氏也同意让步〖52〗。
在一切表面上的问题都解决之後，库伦官府十七日递出请愿取消自治的呈文。其内容与前十月末王公单独所递交的内容仅有数字的入出。当出於一人的手笔〖53〗。
在离库之前，徐氏还向北京发出一对电报说：「外蒙撤治意见纠纷，久议未决。今仍不附条文，慨然而定，殊为始科所不及。」又说：「树铮假国钺，秉督办（段祺端）神猷，手握重兵，恐喝无智无力之蒙人，譬扬刃以吓家儿，丈夫所羞出。徒以公案久不决，国家将有损威失重之虞，遂不惜出此下策。」自满的心情溢於言表。
二十一日他把「素无芥蒂」的陈使，妥予「监守」後，离库返京。
四、撤治和哲布尊丹巴的册封
民国八年十一月二十二日大总统徐世昌公布准外蒙古王公喇嘛请愿自治令〖54〗说：「据都护使驻札库伦办事大员陈毅电呈，外蒙官府王公喇嘛等合词请愿呈文，内称……（这段原文与陈毅十月三十日所转报的相同。从略。）
「并据西北筹边使徐树铮呈同前情核阅来呈，情词恳挚。具见博克多，哲布尊丹巴，呼图克图汗及王公喇嘛等，深明五族一家之义，同心爱国，出自至诚，应即俯如所请，以顾蒙情。
「所有外蒙博克多·哲布尊丹巴·呼图克图汗应之尊崇，与四盟沙毕等应享之利益，一如旧制，中央并当优为待遇，俾共享共和幸福，垂於无穷，本大总统有厚望焉。」
如此，这一个运动虽是由外蒙自动请求撤消自治而开始的，但几经波折後，却变成了撤消外蒙古自治的结局。
同日，大总统徐世昌又明令册封哲布尊丹巴为外蒙翊善辅化·博克多·哲布尊丹巴·呼图克图·汗，并册封女佛为外蒙昭敏净觉·额尔德尼·车臣·敦都木·喇木〖55〗。
撤消外蒙自治後，在国际上并没有引起什么波澜。只有帝俄政府派驻北京的公使库达摄福虽向北京政府提出，中国不得片面废约的抗议。但经外交部告以：「俄国人民及在外蒙应享之各利益，倘与中国在外蒙之主权及外蒙古之利益，不相抵触，中国政府当然许其存在。」同日（十二月十日），外交部把答覆俄使的节略分致各国驻华公使。其後，除法国公使柏蒲曾向代外长陈箓作过口头上的探讯外，并无其他公使前来质疑。十二月十七日，俄使访问陈箓，说明：「本使所抱宗旨，为维持中、俄旧有之条约，故此次照例抗议，以尽本分内之事。但本使观察，俄人在外蒙一切权利及利益之存在，与取消自治，谅不致有所抵触，贵部公文内所云此节，当不见诸事实。」〖56〗
他的声明，表面上看来，似乎是因帝俄崩溃，使他无法强硬；但实际上，却是在帝俄崩溃和外蒙撤治後，再做了一批得意的买卖。帝俄支持外蒙独立，是为勒索权利。中俄北京声明和中俄蒙恰克图协定，是为保持勒索来的利益。现在中国不乘它的衰落，废止它的权利，反因蒙古撤治，再给了一次保障，岂不最合他的如意算盘。
外蒙独立曾使内蒙东端的呼伦贝尔加入它的独立。恰克图协定成立後，呼伦贝尔被迫脱离外蒙，实行自治。现在外蒙撤治，正巧他们主张独立的领袖胜福也故物了。因此随着也请求撤消自治。当然这是受了外蒙的影响。关於呼伦贝尔自治的始末，我们只有另文述及了。
凯旋归来的徐树铮受到安福系政府英雄式的欢迎，当他再以都办蒙古善後的使命，和册封哲佛专使的身份，前去蒙古时，段祺瑞氏亲率军官百余人，在北京皇宫的保和殿举行盛大欢送会。
十二月二十七日徐氏电告北京，说他和副使思华、李垣，「恭赍印册，平安抵库，外蒙官府王公喇嘛……郊迎十里，仪文甚盛。……再者佛汗年老多病，树铮到乌得时，即电传大总统钧命，免其远出」〖57〗。可见当时徐氏在外蒙的声势是怎样浩大。
第二天他报告北京说：「册封典礼，……定於元旦举行，本月三十日为外蒙独立纪念日，喇嘛王公辈仍拟照旧举行祝贺。……非口舌得强禁。树铮乃具咨声明，谓元旦行礼，面奉大总统核定，本官及执事人员自二十九起先期斋戒三日，藉昭虔敬，以重礼而尊佛，贵佛汗及所属参预典礼人员，亦应同时致斋。另由（恩）华、（李）垣往晤蒙员，面属其纪念之会可改於册封日行之，蒙员欣然，谅可无形禁阻矣」〖58〗。
民国九年元旦，行册封典礼。徐树铮等率同文武随员，盛张仪仗，恭奉册印，自行馆行抵佛宫。王公喇嘛，恭迓门外者，百有余人。礼庭预陈国旗，暨大总统尊容。礼赞赞襄佛汗，向国旗大总统尊容，及册印，各三鞠躬。册使南面宣读册文，後亲授册印。佛及女佛，北面亲受。树铮等向佛及女佛致礼。佛及女佛答礼如仪。复率全场汉蒙文武官商，为佛申贺，全场欢呼万岁，礼成肃退。王公喇嘛，祗送如仪。本日，气候淑和，库伦居民两万余人，大抵全数出观，途为之塞。外宾观礼者，二十余人。翻阅史册，自有蒙古数千年以来，此为第一次盛举〖59〗。
以上几件史料，给我们绘影绘声的描出了这幅富於戏剧性典礼的图画，可惜这在风和日熙好景下举行的「旷古盛典」，却给後来的蒙古带来可怖的风暴。
㈣ 撤治的後果
在这事己经过去四十多年的今天，让我们来冷静的分析一下当时这一幕史剧的影响，使我们可以看到个人英雄主义，和对弱者不必要的折辱，给後日历史留下的影响，何等严重。
我们先拿这民国五年七月八日，陈箓以册封专使的身份封册哲布尊丹巴的典礼仪式礼节，相比一下，就可以看出一个是存心安慰，一个却是有意折辱了。
第一，册封典礼的日期，是在外蒙独立纪念日的第三天，同时又叫他们同日在哲佛受封之後，再作纪念独立的祝贺。试想这些参加两个祝贺的人们，抚今思昔，将作何种感慨？第二，徐氏叫哲佛也要「致斋」。按蒙古传统哲布尊丹巴是「博克多」，是圣者，在顶礼他的时候，只要他肯把手放在那人的头上，那人便由不洁变成圣洁。可是现在要他自己先「致斋」，然後受一个俗人的册封。岂不是奇耻大辱。第三徐氏叫哲佛向国旗、大总统像片暨封册，各行三鞠躬礼。对於哲佛无异於三跪九叩首，这是历代哲布尊丹巴，从来没行的重礼。清末，那拉太后因强迫达赖在她万寿节朝见行叩首礼，而使反英的达赖逃至印度。这应为前车之鉴的历史故事，可惜也被徐氏忽略了。最後在哲布尊丹巴十年前曾即汗位的同一场所，徐氏南面站在他曾坐可汗的席位上，叫他面北接受册封。这不但是对哲佛本人最大污辱，同时也太伤蒙古大众的自尊心了。
清朝自康熙、雍正两朝，对哲布尊丹巴一世特别优崇以来，世世哲佛都受到清帝极崇高的礼遇。清末驻库伦办事大臣志刚、桂斌等为要免去谒见哲佛时所行的叩首礼，曾费过相当的气力。这样一位蒙古大众皈依的圣者，不但受到清帝的礼遇，就是後日「蒙古人民革命党」执政之後，也没敢直接折辱他，直到他圆寂为止，仍旧奉他为博克多汗。可见徐氏当时的要求，似乎是太过火了。
外蒙前「总理」乔巴山（Coibalsang）在他的蒙古革命史里，特别用了相当的篇幅，来描写他目睹这册封典礼的经过。其目的就是要用它来刺激蒙古民族的情绪。所以笔者以为这一场册封典礼，对於蒙古後来的历史，有极重要的影响。
徐树铮在完成这件极有历史意义的典礼後，不久就离开库伦，回到北京从事内争。旋安福系迫於直、奉两系的压力，削去徐氏兵权，并於七月四日，明令免除徐树铮西北筹边使的职务。九日直、皖战起，皖派失利。八月十五日，北京政府又任命陈毅为西北筹边使，九月十日又改任为库、乌、科、唐镇抚使。叫他去接替徐树铮的职务。可是这时外蒙已经动荡不安了。
西北军入蒙之初，就已经与当地军民发生冲突〖60〗，经过徐氏一再使用褚其祥，高在田的兵力来威吓蒙古之後，军民间的摩擦。自属难免，汉商的态度也傲慢起来。这些都直接刺激人民情绪。再加赤俄藉布里雅特人的浸透，赤化工作已经开始。他们利用爱民族，爱宗教的热潮，以民族主义为号召，渐渐活动，组织起平民的政治团体。据乔巴山的蒙古革命史说：「（他们）为从中国「革命」的手里解救蒙古，组成了以排除伤害外蒙古宗教和民族的敌人，挽回失掉的权利。忠心保卫宗教和国家，诚心安定内政，重视并改善贫苦民众的生活，永远保卫国内权利的完整，使不再有压迫与被压迫的痛苦，安居乐业为宗旨的蒙古人民党。」〖61〗这个党就是後日废除宗教，实行共产的「人民革命党」的前身。
在王公和高级喇嘛方面，最初因拒绝谢米诺夫一党「泛蒙古运动」的威胁，同意有条件的撤治，等到被徐树铮折辱之後，欲求谢布的干预已不可得。这时谢米诺夫受赤俄的压迫，声势已不加前，「泛蒙古运动」早经解体。他们可能接头的，只有谢米诺夫的残部——「疯男爵」温琴（Baron Fedor Roman novichvon Ungern Sternberg）一群溃兵。
自哲布尊丹巴受到折辱之後，王公喇嘛又重新团结，另谋驱逐驻军的方法，他们盲目的前後派出两个使团。一个去找温琴，另一个也拿着哲布尊巴丹的印文，去向列宁求援，担任这个任务的就是後日「蒙古人民革命党」的领袖苏和巴图尔（Süke-bator）和乔巴山（Coibalsang）两人〖62〗。另外还派出一个使节团到哈尔滨去，以山林矿产为抵押，向日本方面商洽借款购买军火〖63〗。
恩琴的军队在八月进入蒙古，十月袭库伦，这次因为没有蒙人内应被守军所击退。这时陈毅尚在来蒙途中。褚、高两氏，并未因此次的事件，更改其对蒙人的态度，反把主张调用蒙古军队的莽赖，哈丹巴图尔两王监禁起来，陈毅来库伦後，又把哲布尊丹巴「保护」在他的公署之内，几乎引起民变。他虽然不久把哲佛就送回佛宫，但因此在各处引起的民间暴动，却未中止。後来在十年二月，温琴再度攻袭库伦，城内民众喇嘛都起来内应，库伦遂告陷落。陈毅和褚其祥等，把许多士兵留在瀚海，退向恰克图而去〖64〗。
同年三月二十一日，外蒙古第二次宣布「独立」，哲布尊丹巴再度做了可汗，封温琴为亲王，做最高军事顾问。他在这时杀了无数的俄人，华兵和犹太人，因此得到「疯男爵」（Mad Baron）的绰号。不久外蒙军队又从少数驻军手里占领了科布多，和乌里雅苏台两城。同时派兵南下，进入察哈尔。四月活佛派遣代表入京，请求停战，但以恢复自治为条件。北京政府虽有允意。但因北洋军阀曹锟、张作霖、王占元等在天津集议的结果，决定请北京政府任命张作霖为蒙疆经略使，以武力收复外蒙。可是张氏志在关内，并未出兵〖65〗，使北京政府失去了和平或武装收复外蒙的机会。白俄残部温琴的占据外蒙和暴行，构成苏俄侵蒙的最好藉口。他们这时已经把苏和巴图尔及乔巴山澈底施以「洗脑」，变成国际共产党员的一员。民国十年三月十三日，把民族主义的「蒙古人民党」在恰克图改组成国际共产党一个组织，改名为「蒙古人民革命党」，组织了「蒙古人民革命军」，从中国驻军手里夺去恰克图。七月六日苏、蒙联军进入库伦。二十二日俘掳了温琴。
前此，以哲布尊丹巴为中心的库伦官府，曾对他们所派出去的苏和巴图尔等人的到来，抱着很大的希望。等他们临近库伦才发觉。这些使节已经变质，惶恐起来，但已为时太晚了。
不久外蒙的政权落到苏俄赤军支持的「人民革命党」手里，苏俄政府马上和他们定约，声明：「依蒙古政府请求，在蒙古未得完全「解放」之前，暂不撤兵」。从此外蒙便沦陷在苏俄的控制之下，直到今天。
这些，我们不能不说是强迫撤消蒙古自治，和当时哲佛宫廷盲目求援，引狼入室的後果。附 注
〖1〗外蒙赤化後，封建的内蒙把它畏如魔鬼，自动由边境线上内撤，造成将近百里宽的无人地带，由此也可推证，当时比内蒙还封建的外蒙人士，是如何的畏惧赤俄了。
〖2〗廓索维兹书日译本四六六页。
〖3〗《中俄关系史料（外蒙古）》四一五页第一五九件，八年六月十八日陈毅上大总统电
〖4〗陈崇祖《外蒙近世史》第一篇第五页。
〖5〗李毓澍《外蒙撤治问题》一七五页，《中俄关系史料（外蒙古）》第三八九页一一六件。
〖6〗《中俄关系史料（外蒙古）》四六○页第二五二件，八年八月十四陈毅致代外长陈箓电报。
〖7〗请参照《中俄关系史料（外蒙古）》民八部分，二、「日、谢图蒙」内第四项「外蒙拒绝诱煽」条所收载的各有关资料。
〖8〗同前书四五五页二四四件，民八、八月六日陈毅致大总统电。
〖9〗同前书四七三页二六七件，八月二十日陈毅致大总统电。
〖10〗同注九十。
〖11〗同前书四六一页二五三件。
〖12〗同前书三八三页（一○八件）。
〖13〗同前书二九四页二三八件，二九六页二四○件，三○○页二四七件，三一一页第十件。
〖14〗同前书三三○页第四十件。
〖15〗同前书三三六页第四十五件。
〖16〗拙著《蒙古之今昔》二三○页。
〖17〗《中俄关系史料（外蒙古）》三五六页第七十八件，李书一五六至一五八页。
〖18〗同前书三七三至三七六页第一○一件。
〖19〗同前书三八四至三八六页第一一○件。
〖20〗同前书三八○页至三八四页第一○八件。
〖21〗同前书四七一至四十二页第二六二件，八年八月二十日（外交部）提国务院会议蒙事说帖。李书一八七至一九○页。
〖22〗同前书五○五页三三○件，民国八年十月三日陈毅上大总统电，及五三八至五五三页（三六七件）。
〖23〗同前书五五八页三六七件五外交部说帖。
〖24〗嘉亨尊（Jalakangja）活佛是在西部外蒙古地位仅次於哲布尊丹巴的宗教领袖，嘉亨尊是他的别称。是Jalakangja（扎勒岗禅）的讹转。他的正式称号是：「薛密迪·巴克什·诺门罕·扎勒岗禅·呼图克图」（Samadi-Bagsi-Nomun-Qan-Jalakangjag Qutugtu）。名字是达木唐巴扎尔（Tamtang-Bazar）。是一位反对喇嘛干政的高僧，可以说是赞成撤治的人。（请参照李书二二五页十一月十三日大总统覆哲佛函，及二一六页陈毅十月二十八日致外交部电）。
〖25〗同前书五七三页第三八六件，蒙文原件见同书五七二页插图说明上写的首尾铃印，可惜印刷的排列，按汉文的排法，把它首尾倒置了。从蒙文原件可以查出汉文朝克图尔巴达尔胡是朝克巴达尔胡之讹，嘉亨尊是札勒岗禅（Jalakangja）之讹。函中「赛特」一语是大臣之意。
〖26〗《中俄关系史料》五六六页三七七件陈毅民国八年十月二十五日致代外长陈箓电。
〖27〗蓝理训（Larson）本来是一位瑞典来蒙古的传教士，後来中途改业经商，精通蒙语，和哲佛及许多内、外蒙古的王公喇嘛都有很好的友谊。独立後的库伦博克多汗曾封他为公爵，所以在蒙古的，和关心蒙古的西洋人都称他为Duke Larson。外蒙赤化後，他就住在察哈尔商都旗（Aduucin）地方，原拟永居，後因日本势力进入内蒙，他就去美国了。他也是内蒙德王的至友。在陈毅的电文中却说他是个「声名素劣」之人。欧禄森是库伦慎昌洋行的经理。
〖28〗同前书五六一页第三二七件，陈毅十月二十七日电，及五七二页第三八二件陈毅十月三十日电。
〖29〗迪鲁瓦呼图克图是外蒙西部在嘉亨尊活佛之下，四位最受崇敬的活佛之一。外蒙赤化後，前来内蒙，曾任国民政府立法委员。民国三十八年赴美。刻为在美四百余户卡尔马克（Kalmuck）蒙古人的宗教领袖。
〖30〗同前书第五六六页三七七件及第五七六页三八九件陈毅十月二十九日及十一月三日致外交部陈箓电。
〖31〗《中俄关系史料（外蒙古）》五八○页第三九五件，五八七页四○九件。
〖32〗同前书五六八页-五七○页第三七九、三八○两件，陈毅十月三十日致陈箓的两封电报。
〖33〗乔巴山《蒙古革命史》（Coibalsang；Mongol-un Qubisgal-un
Teuke）十六页。
〖34〗蒙藏委员会《清代边政通考》六七页及一九五（四十八年四版）。
〖35〗《中俄关系史料（外蒙古）》五七四页三八七件。
〖36〗同前书一七二页第四十二、四十四两件，及一七五页第四十六件。
〖37〗同前书三六五页第三六五件外交部致陆徵祥电。
〖38〗同前书五二八页第三五二件。
〖39〗同前书五七四页第三八七件。
〖40〗同前书五八一页三九九件，五八二页四○○件。
〖41〗同前书五八四页四○四件。
〖42〗同前书五八六页四○八件，西北筹边使徐树铮八年十一月十一日电。
〖43〗张忠绂《中华民国外交史（上）》三五四页。
〖44〗《中俄关系史料（外蒙古）》五八八页第四一二件。
〖45〗同前书五八九页第四一四件。
〖46〗同前书五九○页第四一六件。
〖47〗同前书五九○页四一七件。
〖48〗同前书五九四页四二一件及四二○件。
〖49〗陈毅致陈箓函同前书五二一页第三三八件。
〖50〗同前书五九五页四二三件徐树铮电报。
〖51〗同前书五九一页四一九件陈毅电报。
〖52〗同前书五九六页四二八件及四二九件，徐树铮的两封电报。
〖53〗李书二三一页。
〖54〗《中俄关系史料（外蒙古）》五九八页。
〖55〗同前书附录三十页。「额尔德尼，车臣，敦都布，喇木」是「宝贝贤洁吉祥天母」之义。
〖56〗同前书六一○页四五八件及六一一页四六○件。
〖57〗同前书六一二页四六三件。
〖58〗同页四六四件。
〖59〗见陈祟祖《外蒙近世史》及白眉初《外蒙始末记要》均有这一段记载。
〖60〗《中俄关系史料（外蒙古）》五○七页三三七件。
〖61〗Coibalsang；Mongol-un Qubisgal-un Teuke 二五至二六页。
〖62〗同前书三○页。
〖63〗张忠绂《中华民国外交史（一）》三五七页。
〖64〗拙著《蒙古之今昔》二三○页。
〖65〗张忠绂《中华民国外交史（一）》三五七至三五八页。
後　记
民国二十五年夏，斯钦尚在北平读书的时候，张忠绂教授曾在《独立评论》，写了「外蒙问题的回顾」一文，说：「徐氏对外蒙的处置，所得的只是减低了优待蒙人的条件，而所失的则是外蒙的人心。中国在外蒙的实力既不充足，而又失去外蒙人心，则外蒙必将叛离，可以预卜。」又说：「假使当初照陈毅与蒙商定的条件办理，则外蒙必不至反覆如是的快法。」
因此引起徐氏哲嗣徐道邻先生的驳辩，他说：「除非我国有强大的武力驻扎外蒙，政府有营边的壮图和预备了充分的後援，谁也不能担保外蒙真有真正取消自治的决心，和他们归附心之有长久性。」接着他又说：「我们看了前面的东电（就是说外蒙不可撤消自治七点理由的那封电报），可知先君在外蒙要推行的，不是一个野蛮的武力政策，而是一个欧洲中古式的开明专制政治。虽他一时曾略事威胁，这也许是当时要解决撤治的必要的手腕。」後来张先生又答辩说：「一九一九年，外蒙之所以愿意取消自治的原因之一，就是因为他们拒绝了谢米诺夫的煽惑。自治取消以後不到一年，他们重又去勾结谢党，这种责任当然应由徐氏负担。」
我想今天再讨论这个问题，恐怕仍是不会超出这两种见地。我们既不必徒为往事扼腕太息，也不必一争短长。但「前事不忘，後事之师」，在此外蒙问题又引起国人注意的时候，不防把这一段公案，再提出来，作为将来的借镜。历史不会重演；但谁也不能说，分家的弟兄永远不会再聚首。
笔者原想以「撤治」一事为中心，试作研讨。但为要说明这事的源委，不能不述说到清末的独立运动。谈到外蒙「独立」。就不能不溯及清初，所以在组织上，颇有头重脚轻之感，尚乞读者谅宥。
民国五十年八月十日於新竹东山札奇斯钦： 外蒙古的「独立」「自治」和「撤治」 全文完