蒙古“第三邻国”外交危及中俄安全

上世纪90年代开始，蒙古奉行“第三邻国”外交战略，其实质是适应美国北阻俄罗斯南钳中国的战略，借美国日本北约等西方势力来平衡中俄两大邻国的影响，视美国为蒙古“国家安全支柱”。20多年来，蒙“第三邻国”外交十分活跃，与西方国家不仅展开了频繁的外交和经济交流，而且军事合作不断扩大，美国军事人员早已深入蒙古；据传，还建立了针对俄罗斯和我国的情报侦查站；2012年3月蒙古已成为北约“全球伙伴国家”。所有这一切都危及我国和俄罗斯的安全。在美国全球战略重心转向亚太地区的新形势下，应更加认清蒙古战略位置的极端重要性，探索与俄合作，采取必要措施，以预防美国和西方利用蒙古给我国和俄罗斯添乱。

蒙古“第三邻国”外交的实质是防范中国和俄罗斯

上世纪90年代以前，蒙古在政治、经济、外交、安全上均不独立，完全受制于苏联，基本上是苏联的附属国和原料产地，被西方称之为“苏联第十六个加盟共和国”或“没有加盟的加盟共和国”。当时蒙古政府机构的每个部委都有苏联专员并拥有最后否决权，军队营以上作战部队有苏联军事顾问坐镇指挥，被称之为“保卫苏联边界的雇佣军”。1991年苏联解体后，蒙古经济上失去了最重要的外援，国民经济遭遇严重滑坡，人均GDP由上世纪80年代末的1000多美元下滑至90年代初期的300美元左右，国民生活十分贫苦。同时，苏联解体也解除了对蒙古政治和外交的“捆绑”。蒙古获得了空前的独立。苏联解体前夕，美国就看到了有机可乘，1990年8月和1991年7月，美国务卿贝克两度访蒙，向蒙提及“第三邻国”的构想。苏联解体之后，美国国务卿奥尔布赖特访蒙时又说，“蒙古与美国虽然相隔遥远，但都情系民主主义的价值观，并实行开放式经济，从这个意义上说，美蒙两国又是邻居”。这一构想的提及与蒙古转变向苏联“一边倒”的外交思路一拍即合。外因在“拉”，内因想“靠”，于是，蒙古“第三邻国”外交构想正式出笼，并越来越强化。

1994年，蒙古议会通过了第一个外交政策构想，即《蒙古国外交政策构想》，确定“同俄罗斯联邦和中华人民共和国保持友好关系是蒙古对外政策的首要方针”，主张同俄罗斯和中国“均衡交往”，同时重视同美、日、韩、德以及印度等国的关系。2009年和2010年，蒙古外交政策进行了重要修改和补充，把“第三邻国”外交政策以法律形式加以强化。2010年7月蒙古国国家大呼拉尔（议会）通过了新的《国家安全构想》，2011年2月又通过了新版《蒙古外交政策构想》等文件，强调外交政策的统一性和连贯性，体现出“全方位”、“多支点”、“等距离”、“不结盟”的外交战略，一方面包括美、日、德、韩、加、澳、印度等国家；另一方面也包括联合国、欧盟、北约、欧安组织、上合组织、亚太经合组织等。蒙古“第三邻国”外交的特点是寻求安全支柱，其落脚点是平衡中俄两大邻国的作用和影响。在国家安全方面，它对中俄两国始终存有惧怕和防范之心：防范俄罗斯对其再行强权霸主控制，防范中国对其领土主权存有收复之意；在社会经济方面，蒙古既想摆脱对俄罗斯的完全依靠，又不想完全受蒸蒸日上中国的影响。正是在这样的心理驱使下，加之西方国家的引诱、拉拢，蒙古“第三邻国”外交战略才应时而出。蒙古总统恩赫巴亚尔曾直言不讳地指出，“在当今世界，邻国不一定是从地理上划分的。我们的两个邻国过于强大，蒙古没有足够的力量保卫自身安全，只能靠外交手段和国际组织维护国家独立与安全”；“当蒙古拥有足够多的邻国时，就会变得更安全，就会有更多的机会发展自己”。他的这番话点明了蒙古国“第三邻国”外交的实质。

蒙古“第三邻国”外交十分活跃

政治上不断向西方国家靠近。苏联解体对蒙古是历史性的“松绑”。蒙古开始推行多党制民主，走议会制道路，向西方价值观靠拢，赢得了西方国家的积极响应。蒙方认为，美国是能够对中俄两国政策影响的唯一国家。蒙美1991年互设使馆，双方关系发展迅速，高官互访频繁。2001年11月至2002年5月，蒙古总理恩赫巴亚尔先后3次访美，受到美方高规格接待。2004年蒙古总统巴嘎班迪访美。2005年，美国总统布什史无前例地访问蒙古，两国决定建立基于民主国家共同价值观和共同战略利益的全面伙伴关系，布什明确表示“美国是蒙古国的‘第三邻国’，我们喜欢这样的口号”。多年来，蒙古积极与其他“第三邻国”开展了穿梭般外交，1991年，日本首相海部俊树访问蒙古。1996年，蒙日两国建立全面伙伴关系。1998年，蒙古总统巴嘎班迪访日，两国确立面向21世纪全面伙伴关系。2006年，蒙日政府首脑互访，日本60多名议员、政府成员访问蒙古，这是蒙日两国关系史上从未有过的。2001年蒙古总统巴嘎班迪访问韩国，两国确定为“知识伙伴关系”。2005年，韩国总统卢武铉访蒙，两国关系提升为“睦邻友好合作伙伴关系”。印度总统时隔23年后也访问了蒙古。2007年4月，蒙古总统恩赫巴亚尔访问英国时表示，“蒙古在向民主和市场经济转型方面向英国请教”，“英国在蒙古有着特殊的地位”。2011年8月美国副总统拜登访蒙，赞扬蒙古“上世纪90年代和平实现民主转折后，在过去20年吸引了整个世界”。美国国会自20世纪90年代以来先后8次通过支持蒙的决议，赞扬蒙进行政治、经济改革以及在向市场经济过渡方面做出的努力。2012年7月美国国务卿希拉里访问蒙古，再一次表示蒙古是美国的“第三邻国”，称赞蒙古的民主化进程，强调全面推进美蒙合作。蒙古向西方靠近的外交被美国评价为“亚洲民主国家的典范”。在美国的推动下，蒙古从2012年7月开始担任“全球民主联盟”轮值主席国，这预示着蒙古不仅要继续在本国推进民主化进程，还承担起在全球推行民主的责任。

西方国家从经济上施援蒙古。1991年以来，美国以人道主义的名义每年平均向蒙提供1200万美元的经济援助，并给蒙古国永久性最惠国待遇。据蒙方统计， 1991—2007年，美向蒙提供了超过1.8亿美元的无偿援助。美国“开放社会—索罗斯基金”，从1996年开始，平均每年在蒙投资3000万美元，主要用于蒙古的文化教育。美国国会参众两院联合批准一项议案，要求推动建立美蒙自由贸易区。2007年，在蒙美建交20周年之际，双方签署了5年美向蒙提供2.85亿美元的“千年挑战基金援助协定”。2004年前，美蒙贸易总额不到2.7亿美元，但美国以长期最惠国待遇和大量经济援助来鼓励蒙古推行开放式经济模式。2004年底，美国对蒙古的无偿援助已达1.5亿美元，美已是蒙仅次于中俄的第三大贸易伙伴，仅次于中国的第二大出口国。蒙古还与日本、韩国、美国建立了特惠关系。日本一直是蒙古的最大援助国。蒙古总统曾指出，“日本是我们最大的捐赠国，财政援助达20亿美元”。对韩贸易在蒙古对外贸易中占有重要位置，2009年韩国成为蒙古重要的投资来源国，此外大约有3万蒙古人在韩国生活和工作，“他们把薪水源源不断地寄往国内的家人”。 由于欧盟对蒙古的矿产资源存在较大的需求，2005年，欧盟市场开始向蒙古开放。德国、丹麦是欧盟给予蒙古经济援助较多的国家。近20年来，德国对蒙无偿援助累计达2.9亿欧元，成为对蒙第二大援助国。近20年来，蒙古还从世界银行得到数亿美元的贷款和援助。1991年，亚洲开发银行正式接纳蒙古为成员国，并于2002年在蒙古开设办事处，成为给予蒙援助最多的国际金融机构。由于大国和国际金融机构源源不断的经济援助，蒙国内经济困难局面不断改观，经济增速加快： 2000—2002年超过1%， 2005年达到7. 3%，之后逐年提高，到2007年高达10. 2%，即使2008年受西方金融风暴影响增速也达到8. 9%。

美国北约等与蒙古开展广泛军事合作。1991年蒙美互设武官处，正式建立军事关系。1995年8月，美国总统克林顿签署命令，将蒙列入美国军事援助国。1996年,双方签署了《蒙美两国军事部门交流和互访协定》和《安全保障合作协定》，为进一步扩大和深化两国军事关系奠定了法律基础。之后，蒙美两国高级军事人员互访频繁，启动了双边安全机制。两国讨论落实了《2001—2007年蒙美长期军事合作协议》和新的军事合作项目。“9·11”事件后，蒙古迅速向美提供各种支持，向美开放其领空和军事设施，并通过了《蒙古国家安全政策构想修订案》和《蒙古国家安全法草案》，视美国为其“国家安全支柱”。2003年美发动伊拉克战争，蒙不仅外交上支持美攻打伊拉克，还派180名官兵赴伊协助美国的军事行动，一年后蒙又派兵科索沃。时任美国国务卿鲍威尔曾说，“蒙古派出维和部队赴伊拉克参加战后重建，说明蒙古是美国的忠实朋友和重要伙伴”。

2000—2004年，美帮助蒙军由民防军演转入参加国际军事演习。2003年蒙美在蒙古国举行了首次“可汗·探索03”军事演习，美国的军事人员首次进入蒙古国。2006年后的“可汗探索”军演已发展为由双边向多边、由兵棋推演向实战演习转变。与此同时，美不断向蒙提供军事援助，先后向蒙提供近千万美元专项援助，帮助蒙军实施“边防军通信发展计划”。2005年起，美军帮助蒙组建了两个维和营和维和行动指挥机构。蒙军参加的所有反恐行动费用几乎都由美军承担。此外，美还向蒙提供大量资金，将蒙塔翁陶勒盖训练中心扩建为地区维和训练基地。

2005年，蒙正式申请加入北约“全球伙伴关系计划”。2008年11月，蒙总统与北约秘书长举行会谈，为蒙与北约建立正式关系创造了条件。2009年10月，蒙开始全面启动与北约建立“正式关系”的进程。2012年3月，北约总部批准了《蒙古与北约成员国伙伴合作计划》，蒙由北约“联系国”升级为“全球伙伴国”，享受与澳大利亚、韩国、日本、新西兰相同待遇。该计划是在北约成员国新构想框架内通过的首个伙伴合作计划，具有特殊意义，标志着蒙古与北约关系取得重大突破，为进一步拓展双方合作关系奠定了法律基础。2012年5月，蒙古首次以北约“全球伙伴关系”框架内的“和平伙伴关系国”地位参会。

蒙古还积极向欧洲安全与合作组织靠拢，2004年成为该组织亚洲新的合作伙伴。2011年10月，蒙常驻维也纳国际组织代表恩赫赛汗会见欧安组织轮值主席时表示，蒙古国认同欧安组织所倡导的价值观，即欧安组织致力于保持国家独立、领土完整和神圣不可侵犯，同时把保障经济发展、环境保护、人权、自由等作为基本目标，正式提出申请加入该组织，希望利用其地理位置优势为欧安组织的发展作出贡献。2012年11月21日，欧安组织已批准蒙古的申请，蒙正式加入该组织。虽然欧安组织总起来看是个松散的跨区域安全合作组织，没有很大的影响力，但因为有美、俄、英、法、德等主要国家在里面，有时候会借此进行一些政治军事活动。此外，蒙古与韩国、印度和土耳其等国的军事交流也很活跃，签署了相关军事协议，进行了不同形式的军事合作。

以上说明，蒙古所谓的“第三邻国”外交大大超出外交和经济范围，在军事上与西方，尤其与美国的合作将危及我国和俄罗斯的安全，应该引起重视。

预防蒙古“第三邻国”外交危及我国安全的建议

现阶段，蒙古与中俄两国是在和睦中相处、在互利中合作。但也不可忽视，蒙对中俄两国的态度还有不确定因素：既缺乏足够信任，又不敢明显得罪；既不想完全依赖，又不能完全摆脱。蒙古虽明确表示不会加入任何针对中俄两国的军事联盟，但由于其治国理念是遵循西方国家的发展模式，随着时间的推移，它最终可能发展成为像日本、韩国一样的国家。值得关注的是，蒙古“第三邻国”外交的着重点是寻求安全“支柱”，且现在已和美国、北约有了重要的军事交往。据媒体报道，美帮助蒙建立了针对中国的侦察设施，还通过台湾在蒙建立了军事侦听站，在蒙古首都乌兰巴托建立了国际维和训练中心，日本在蒙也有动作。可以说，美已通过某种形式，成功实现了军事打入蒙古的意图。另据蒙古一位不愿透露姓名的前国防部官员说，“迫于中俄的压力，目前蒙古不敢表示想加入北约，但若干年后，一旦条件成熟，或许会有转变”。尽管蒙古“第三邻国”外交现在不会明显损害中俄两国利益，但从长远看，它与美国和北约继续发展军事关系，对我国的长远安全，构成潜在威胁。为确保我国安全，提出以下建议：

（一）在美国全球战略重心转向亚太主要针对我国的新形势下，应更加认清蒙古战略位置的极端重要性。美国的全球战略是，通过政治、经济、文化、军事等手段，削弱竞争对手，确保其独霸世界的地位。上世纪90年代，美国因素影响了苏联解体和东欧剧变，结束了与苏联在欧洲的争夺。近年来发生在中东、北非地区的动荡，乃至利比亚战事的终结，折射出美国战略在该地区的得势。2011年，美国将战略重心转移到亚太地区，其主要目的就是针对中国。从我周边的安全态势看，蒙古的战略地位比其他任何地区更为重要。蒙古在我正北方向，与我内蒙、甘肃地区的航空、航天、卫星研发基地相邻。如果说中亚是我国的战略“后背”，蒙古便是我国安全的“肩头”，蒙古乌兰巴托距我安全“咽喉”—— 首都北京的直线距离仅1328公里。若干年后，倘若蒙古纳入美国的势力范围，美就拿下了对我可能形成“环形包围”的最重要“一环”。我们只有从美国的全球战略出发，才能更深刻地认清以美国以首的西方国家引诱、拉拢蒙古的必然性和危害性，才能从国家长治久安的高度，增强做好蒙古外交工作的自觉性和针对性。

（二）积极探索与俄合作、共同做好对蒙工作。从中俄两国的战略安全看，美国、日本（或北约）这样的外部军事力量进入蒙古，就形成了“北抑俄罗斯、南遏中国”的战略态势。平时可以针对中俄进行情报信息侦察，一旦有事，则可以占尽地利，上击“熊腹”、下压“龙背”，取得战略上的先机。如它们在蒙古设置军事基地，则只需部署部分机动部队和中程导弹，就可起到重要的战略威慑作用。在安全领域，我与俄合作有做好对蒙工作的可能性。我应积极探索与俄合作有关事宜，通过多种渠道，密切关注在蒙外来军事力量的动向，共同跟踪、交流、研讨其军事行动的情报、信息；对蒙允许其他外国军事力量在其领土的行动，视情给予警示和压力，以影响蒙的决策和安排。

（三）充分发挥中国、俄罗斯、蒙古外交部司局级磋商机制的作用。今后，在谈及三方共同感兴趣并具有合作前景的议题，其中包括矿产开发、联合挖掘过境运输潜力、基础设施建设、旅游、环保和人文交流等事宜外，我也应关注安全问题。

此外，如果此前在蒙古境内举行多国军事演习，而参加演习的外国军事人员和装备是通过我国和俄罗斯的领土领空，今后中俄双方应协商应对。