蒙古国的现状与发展趋势

特殊地缘环境造就的对大国的天然警惕性以及惨痛的历史教训，决定了在国际格局不出现重大变化的情况下，蒙古国不会轻易与任何一个大国或大国集团建立其他大国无法接受的亲密关系或结成军事同盟。
 　　【内容摘要】冷战结束后，蒙古国根据国内外形势的变化，改变了其原先追随苏联的"一边倒"政策，确立了走市场经济与民主化道路的基本方针。在外交上首先与俄、中两大邻国友好交往，并密切与美、日等"第三邻国"的关系。近年来，蒙古国在实行多支点的安全外交战略的同时，积极参与多边经贸合作及国际组织之间的合作，对参加上海合作组织活动，特别是经贸领域的合作表现出较大兴趣。
　　【关键词】蒙古国 "多支点"外交 上海合作组织

　　一 政治体制特点
　　蒙古国地处中俄之间，面积156万平方公里，人口256万，人口256万，是连接欧亚大陆的重要通道，地缘战略地位突出，素有“亚洲腹地"之称。
　　蒙古国是议会制共和国。在该政体框架内设有立法、行政和司法机构，并遵从三权分立的民主原则。根据1992年2月12日生效的《蒙古国宪法》，蒙古国大呼拉尔(议会)是国家最高权力机关，拥有立法权，其职权范围主要包括：批准、增补和修改法律;确定内外政策基础;宣布总统和国家大呼拉尔及其成员的选举日期;决定和更换国家大呼拉尔常设委员会;确认总统所享有的权利;罢免或重新启用总统;任免总理及政府成员;决定国家安全委员会的结构、成员及权力;决定赦免等。国家大呼拉尔为一院制，由76名成员组成，任期四年。大呼拉尔下设10个常设委员会和5个小组委员会。国家大呼拉尔主席、副主席从国家大呼拉尔委员中产生，任期四年。
　　根据《蒙古国宪法》，总统是蒙古国家元首，兼任国家安全委员会主席、武装部队最高统帅。总统不得兼任总理、国家大呼拉尔委员、政府成员及法定以外的其他职务。总统的主要职权有：全部或部分否决国家大呼拉尔通过的法律和其他决议;同议会多数党磋商总理人选以及把解散政府的意见提交国家大呼拉尔表决;在自己的职权范围内对政府工作提出指导方针，并就此发布行政命令，由总理签署后生效;在对外交往中全权代表国家;在宪法规定范围内，宣布全国或部分地区进入紧急或战争状态，发布军事动员令。根据蒙古国《总统选举法》的规定，总统只可连任两届，任期不超过八年。现任总统是2005年5月31日当选的那木巴尔·恩赫巴亚尔。
　　蒙古国政府是国家最高权力的执行机关。《蒙古国宪法》规定，政府可由在国家大呼拉尔选举中获得多数席位的政党单独组阁，也可以联合组成。政府工作由总理主持，对国家大呼拉尔负责，其主要职权范围包括：保障宪法和其他法律的组织实施;制定国家经济、社会发展的基本方针，编制国家预算和信贷、财政计划;领导中央政府机关，指导地方行政机关的工作;实施国家对外政策及国防方针等。政府的任期为四年，总理或半数政府成员辞职时，政府集体辞职。由总理、内阁秘书处秘书长和各个部长组成。本届政府由人民革命党同民主党联合于2008年9月组成，总理为桑·巴雅尔。
　　蒙古的司法权由法院行使。为保证法院的独立地位，国家依宪法设立司法总委员会，履行选拔法官并保障其独立工作的条件等职责。法院由国家最高法院和各级地方法院构成，国家最高法院设大法官和法官，总统根据司法总委员会的建议向国家大呼拉尔推荐任命最高法院法官，并根据最高法院的建议，从最高法院成员中任命大法官，任期为六年。
　　2008年6月29日，蒙古国大呼拉尔举行了换届选举投票。7月1日，一些政党怀疑选举存在舞弊对选举结果产生不满，此外，执政党的蒙古人民革命党与最大反对党民主党在矿产开采问题上也有严重分歧：人革党提出应继续由政府负责与外国采矿公司签署开采协议并成为主要控股方;民主党则希望能够让蒙古的私营公司也参股。政治加上矿产纷争引发反对党的支持者举行示威活动并演变为打、砸、抢、烧等严重暴力事件，致使总统恩赫巴亚尔宣布乌兰巴托进入为期4天的紧急状态。
　　2008年9月1日，在蒙古国新一届国家大呼拉尔(议会)全体会议上，选举人民革命党领导委员会成员达木丁·登贝尔勒(Damdingiin Demberel)担任国家大呼拉尔主席。
　　二 经济与对外经贸关系
　　(一)经济状况
　　蒙古国经济以畜牧业和采矿业为主，畜牧业是国民经济的基础。工业以轻工、食品、采矿和燃料动力工业为主。蒙古国长期实行计划经济 ，1991年开始向市场经济过渡，实行国有资产私有化。1997年7月，政府通过"1997-2000年国有资产私有化方案"，目标是使私营经济成份在国家经济中占主导地位。1998年8月，蒙古决定每年9月1日至次年4月1日期间对面粉、土豆和蔬菜征收进口关税。1999年国内生产总值增长率与1998年持平，通胀率高于1998年，对外贸易额比1998年有所减少，贫困人口有所增加。2005年，蒙古宏观经济整体运行平稳，财政收入增加，经济增长速度放缓，汇率基本保持稳定。
　　20世纪90年代初，蒙古以私有化为突破口，开始实行由传统计划经济体制向市场经济模式全面过渡的激进式经济改革。1991～1994年经济转轨初期，在失去原苏联和经互会国家外援的背景下，蒙古国民经济受到巨大冲击，1991～1992年国内生产总值分别比上一年下降9.2%和9.5%;1993年消费者物价指数高达182.9%;财政预算赤字由1993年的68.2亿图格里克上升为1994年的464.8亿图格里克;经常项目收支逆差由1993年的6.8亿图格里克上升为1994年的15.2亿图格里克。据有关专家估计，此期间蒙古的人均国民收入至少倒退了15年。随着经济私有化基本目标的达成及稳定国家财政、抑制通货膨胀等宏观调控措施的成功实施，蒙古经济开始好转。1994年，国内生产总值比上年增长2.3%，实现经济转轨四年来首次增长。
　　1997年7月，蒙古大呼拉尔通过"1997～2000年国有企业私有化方案"，目的是大力推进私营经济，并使之成为国家经济的主要支柱。1998年8月，蒙古决定每年9月1日至次年4月1日期间对面粉、土豆和蔬菜征收进口关税。1999年国内生产总值增长率与1998年持平，通胀率高于1998年，贫困人口有所增加。
　　进入21世纪，蒙古制定了未来20年社会经济发展蓝图，主要内容是：(1)国民经济达到年6%的中速增长目标，进而实现经济持续稳定增长;(2)10年内修筑纵横贯通全境的"千年公路"，促进蒙古经济与国际市场接轨;(3)20年内落实区域化、城市化构想，以实现由传统的"游牧"生活方式向城市"定居"生活方式的转变。
　　据世界银行发布的报告，2007年蒙古国经济取得了高速增长，国内生产总值达45575亿图格里克。按2005年可比价格计算，同比增长10%。蒙古的经济增长主要得益于农业和第三产业。在农业产业，至2007年12月，畜禽蓄养量由2006年的348万头增长到403万头，较上年增长了15%，其中山羊、绵羊和牛的数量增长分别达到18%、15%和14%。2007年蒙古国的人均GDP为1300美元。
　　蒙古国经济对出口依赖较大，自2008年第三季度以来，随着国际市场原材料价格走低，蒙古经济正在遭受严重考验。为了应对金融危机，蒙古国家大呼拉尔2008年底通过了《蒙政府2008年至2012年发展规划》，明确提出将加快本国战略矿的开发，以保持本国经济的持续稳定增长。
　　(二)对外经贸关系
　　对外贸易在蒙古国经济中占有突出地位。蒙古国民经济部门中所需的全部机器设备和工业原料、燃料、有色金属及消费品的绝大部分靠进口提供。转轨前，作为经互会的成员国，蒙古经济曾长期高度依赖苏联和东欧国家。苏联解体后，使蒙古国经济陷入危机，也迫使其选择了对外经贸关系多元化道路。
　　1997年蒙古国正式加入世界贸易组织，与组织内147个成员国确立了最惠国待遇的法律地位。经过多年努力，蒙古国的对外贸易多元化政策也已初见成效，主要贸易伙伴国排序发生了重大变化，中国成为蒙古国的第一大贸易伙伴，其次为俄罗斯、美国、日本和韩国，与德国、英国、意大利、法国等欧盟国家间的双边贸易发展迅速。
　　近年来，蒙古加快了吸引外国直接投资的步伐。1990～2001年底，蒙古吸收来自70个国家和地区的直接投资4.81亿美元，建立外资企业约2 000家，其中合资企业占71%，独资企业占29%。就投资規模而言，资本额为1万～5万美元的占60%，5万～10万美元的占13.4%，10万～50万美元的占17.2%，50万～100万美元的占4.8%，超过100万美元的仅占4.4%，这表明前来投资的多为中小型企业。
　　根据蒙古国《世纪报》2008年10月28日报道，1991年至2008年10月1日，累计在蒙古注册的外资企业达9170家，96个国家累计对蒙古国的投资约达30亿美元。主要投资部门为矿山、轻工、畜产品加工、商业、建筑等。其中，中国对蒙古投资11.81亿美元，投资项目3769个。2008年，蒙古国对外贸易总额达61.5亿美元，其中出口25.4亿美元，进口36.1亿美元。外汇储备为6.06亿美元，通货膨胀率为28%，比上一年上升3.7倍。
　　进入2009年，蒙古对外贸易额大幅下滑。据蒙古国海关总署发布的2009年3月份外贸产品统计报告，2009年第一季度，蒙古实现外贸总额7.16亿美元，同比下降41.6%。其中，出口额为3.22亿美元，同比下降44.4%;进口额为3.94亿美元，同比下降39%，实现外贸逆差0.72亿美元。据蒙古国家统计局分析，尽管蒙古国基本与国际金融体系无关，但也受到金融危机的间接影响，突出表现在矿产品价格的下跌导致蒙古国出口收入的较大减少。
　　三 外交政策与对外安全战略
　　(一)外交政策取向
　　蒙古国在自1921年建国以来的近70年时间里，一直走"一边倒"的亲苏联外交路线。苏联解体、东欧剧变后，蒙古根据地缘政治的现状和自身经济发展的需要，开始重新调整其外交政策。
　　1994年6月30日，蒙古国大呼拉尔通过了《蒙古国外交政策构想和国家安全构想》，明确提出了蒙古将实行开放、不结盟、等距离、全方位"多支点"的和平外交政策，明确了蒙古国实施外交政策的基本取向：
　　1.同俄罗斯和中国建立友好关系
　　这是蒙古国外交新战略的首要目标。作为夹在中、俄两大邻国之间的一个国家，蒙古国始终强调要同中俄均衡交往，发展广泛的睦邻友好合作关系。
　　2.发展同西方发达国家的关系
　　近年来，蒙古积极发展同美、日、德等西方发达国家的关系，十分重视根据大国关系的变化适时调整本国的对外政策。蒙古官方占主导地位的观点认为，虽然国际关系格局近年来呈现出多极化趋势，但美国依仗其实力居于首位，是具全球性影响的一极，其他各极只具地区性影响。因此，在可预见的将来，蒙古政府在全力推行"全方位"、"等距离大国均衡外交"的同时，总体上显露出逐渐向西方倾斜的趋势。
　　3.采取面向亚太地区的政策
　　蒙古国在积极发展同亚洲、太平洋国家双边关系的同时，还积极参与关于建立地区合作机制的活动。其主要目的，一是希望借此吸引更多的贷款及援助，以缓解本国经济下滑?quot;燃眉之急";二是希望借参加亚太地区国际组织之机为发展本国经济寻找新的"增长点"。
　　蒙古国制定的"多支点"外交，其意义在于：第一，蒙古国是中俄之间的内陆国家，对两个邻国的依赖性很大，蒙古国的生存与发展离不开南北两个邻国，要保持自身独立和发展，必须首先搞好与两个邻国的睦邻友好关系;第二，蒙古国尽管认为优先发展同中俄两国的睦邻关系至关重要，但因历史渊源和地缘关系，对两个邻国都不放心，存有不同程度的疑虑和戒心。所以，又选择了积极发展同美日等发达国家关系，而美国、日本也大力迎合蒙古国的这种外交取向，积极充当蒙古的所?quot;第三邻国"。这样，不仅能够使蒙古国获得西方大国的政治支持、军事和经济援助，又能借助大国的力量平衡中俄，达到维护本国的独立与安全的目的;第三，与各大国保持等距离关系，避免有所亲疏，既可增加自身独立性和活动空间，又可利用与大国间的均势平衡获得更多政治、军事和经济利益。
　　从地理位置上讲，蒙古国属于中亚，但从政治和经济的角度来看，目前蒙古国已经成为东北亚的一部分。近年来，蒙古国在外部环境中变得越来越独立，尤其是在亚太地区，蒙古国与亚太经济合作组织成员国之间的贸易占其总交易额的70%以上。本区域内的大多数国家，像中国、俄罗斯、日本、韩国、美国已经成为蒙古国的主要投资国。这个历史性的转变得益于蒙古国针对该地区所实施的上述新政策。
　　蒙古国地处内陆，无直接出海口，国内丰富的石油和天然气资源只能通过俄罗斯和中国对外出口，因而需要开辟新的运输通道。蒙古因其重要的地缘位置和丰富的石油及天然气资源，越来越受到世界的瞩目。如何维护和扩大本国的利益，是蒙古急需考虑和解决的重要问题。

目前，蒙古国与两邻国已经建立了平等、友好的睦邻关系，而与美国的关系则是根据自身的国家利益，与日本的双边关系建立在发展全面伙伴关系的基础上。蒙古与韩国的双边关系也达到了较好水平。现在，蒙古国可能是东北亚地区唯一与本地区其他国家没有较大分歧和政治争端的国家。蒙古国根据不同目标与不同国家发展双边关系。
　　(二)对外安全战略
　　自上世纪90年代中期以来，蒙古从本国国情出发，推行了一套独立自主的对外安全战略。主要做法是：
　　1.走出大国的控制，实施独立和均衡的对外政策
　　自上个世纪20年代独立至苏联解体的几十年里，蒙古一直在苏联的控制之下，政治上追随苏联，经济上依靠苏联，军事上听从苏联指挥。蒙古军队营以上作战部队都设有苏联顾问，蒙军几乎成为苏军的附庸。1992年，苏联解体后，驻蒙俄军陆续撤出，并停止向蒙古提供武器装备。蒙古外交实现独立，认识到位于中国和俄罗斯之间的蒙古，只有在两个邻国之间执行均衡的对外政策，才能真正获得外交上的自主和主动。正是在这一背景下，在过去十几年间，中蒙关系得到了改善和稳定发展。两国最高领导人实现了互访，经贸往来逐年增加。
　　2.在平衡与中俄关系的基础上，重点发展与美国的关系
　　蒙古是典型的内陆国家，没有自主的直接通向外部世界的战略通道。蒙古在平衡与中俄关系的基础上，重点发展与美国的关系。冷战时期的蒙古由于受苏联的控制，直到1987年才与美国建交。而90年代中期之后，蒙美两国关系快速发展。政治上，美国积极出资推动和鼓励蒙古政治体制改革，自1998年美国时任国务卿奥尔布莱特访蒙以来，两国高层互访不断：2005年9月，蒙古总统恩赫巴亚尔访美，布什总统访蒙;过去的十年间，美国军政高官包括国防部长拉姆斯菲尔德、副部长斯洛科姆、助理国务卿阿米蒂奇、众议院议长哈斯泰特、参联会主席迈尔斯空军上将、太平洋总部司令布莱尔海军上将都曾访蒙。经济上，美国给予了蒙古长期最惠国待遇和大量的经济援助，2004年9月，美国参众两院联合批准推动建立"美蒙自由贸易?quot;。军事上，2000年，美蒙两国开始启动双边安全机制，蒙古在军事人员培训和情报资源共享方面与美国积极合作，美国向蒙古军队派遣军事专家组，每年向蒙古提供数百万美元的军事援助;自2003年以来，蒙美两国每年在蒙古境内举行代号为"可汗探索"的联合军事演习，而且军演规模不断扩大，内容也从民防部队增援转变为双方国防军的联合作战。此外，蒙古军队的武器装备也在发生变化，以前蒙军的武器装备大都是苏联生产的，近年来，蒙军开始陆续换装由美国提供的武器装备。
　　3.利用地缘特点，在东北亚和中亚事务中扮演角色
　　作为一个内陆国，蒙古的地理位置有不利之处。然而，由于蒙古位于中俄两国之间，而且幅员辽阔，这使得它具有独特的战略价值。为推进多元外交战略，蒙古有人提?quot;第三邻国"概念。根据蒙方专家解释，"第三邻国"并非特指某一特定国家，而是指不与蒙古接壤的其他任何国家。美国也正是看中了这一点，积极充当这个"第三邻国"，极力靠近和拉拢蒙古，加大投入，扩大对蒙古军事人员的培训力度，特别是积极促成了与蒙古在情报搜集、信息共享领域的合作。十分明显，这种在情报信息资源方面的合作，主要是针对中俄两国的，对两国安全造成威胁。蒙古也利用这一优势，来争取获得美国更为优惠的援助。此外，蒙古也利用其连结东北亚和中亚的地理优势，既作为观察员国，积极参加上海合作组织成员国的首脑峰会和各项活动，又积极参与东北亚事务，在两个次地区事务中扮演角色，借此提高在国际和地区舞台地位，在地区事务中发挥重要作用。
　　4.推行"必要结盟"的自主防御型军事战略
　　冷战结束后，蒙古大幅度裁减了本国军队。当前，蒙军兵力2.6万人，形成以首都乌兰巴托为中心，以南北重要省区为重点的地面作战和防空力量均衡部署的防御体系。蒙古于1997年制定了"全面防御"的军事战略。近年来，又提出了"小打靠自己，大打靠外援"的"必要结盟"的战略构想。这一战略构想强调建立适应国防需要和经济实力的精干的职业化军事力量，在此基础上，十分重视未来作战中的它国因素。要求本国武装力量能够应对小规模的军事冲突和作战，在遭到大规模武装入侵时?quot;动员全民参加，坚持局部抗击和游击作战"，牵制和抗击入侵者，必要时，加入军事同盟，允许外国军队进入，直到联合国、其他有关组织和有影响力的国家对侵略者施压，"以夺取反侵略战争的全面胜利"。
　　5.依托大国的援助，积极寻求经济发展
　　在世界经济全球化的形势下，蒙古的经济发展具有后发优势。蒙古蕴藏有丰富的煤、萤石和铜、铁、铅、钨等矿产。美国认为，蒙古的地缘条件能够为美国提供进入亚洲腹地，进而牵制中俄的地理空间。而日本也认为加强与蒙古的关系可以扩大日本在国际和地区舞台上的政治影响，并声称日本将继美国之后成为蒙古的第四大邻国。为此，在蒙古积极寻求美日等经济强国的物质、资金和技术援助时，美国和日本也从自身战略利益出发，在不断扩大与蒙古的双边经贸关系的基础上，不断向蒙古提供各种经济援助。
　　四 与上海合作组织的关系
　　任何国家的对外政策都是以维护本国的国家安全利益为第一要务，蒙古国也不例外。蒙古认识到，一个国家的安全状态是与外部环境，尤其是与相邻国家的政治、经济、军事形势变化紧密关联的。为此，蒙古国非常重视参与多边合作机制和国际经济组织，认为这是巩固国家独立、提高国际地位、维护国家利益的重要手段和途径。
　　2001年6月，中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦六国元首宣布成立上海合作组织后，蒙古表现出了极大关注。2004年6月，在乌兹别克斯坦首都塔什干举行的上合组织峰会上，蒙古外长以蒙古总统特使的身份参加了峰会，并代表蒙古总统提出了申请成为上海合作组织观察员的请求。上合组织六国一致同意接受蒙古为该组织观察员。之后，蒙古总统、总理和部长多次出席上合组织会议。
　　尽管蒙古国是上合组织的第一个观察员国，但是，蒙古对于正式加入该组织似乎并不是太积极，这主要是由其推行的构建相互制约的国际多边安全战略(即大国平衡战略)决定的。在此战略构架中，与俄罗斯建立友好伙伴关系，获得俄方安全承诺;与"第三邻国"美国(以及日本)建立战略伙伴关系，以牵制中、俄两国;与中国建立友好合作关系，以平衡俄罗斯等国。也就说，蒙古虽然把蒙俄、蒙中关系确定为其外交的重点，但从近年来其领导人的公开讲话及其实际做法上看，蒙古国俨然已将美国、日本等国放在与中俄同等重要的位置。蒙古推行"等距离"政策，在中俄之间左右逢源、占据主动，已经让自己获益匪浅。在此情况下，正式加入没有美日参加的上合组织对蒙古来说显然会面临两难选择。
　　为了平衡此举，蒙古一方面也向其他国际组织(如北约)正式递交加入申请，另一方面，仍积极参与上海合作组织的双边和多边经贸合作。2006年6月20日，蒙古国外长尼亚马·恩赫包勒德表示，蒙古国希望参与上海合作组织的经贸合作，特别是在电力、基础设施建设、过境运输等方面的合作。2007年8月，蒙古国总统那木巴尔·恩赫巴亚尔参加在吉尔吉斯斯坦举行的上海合作组织成员国元首会议，提出蒙古国希望优先参与上合组织在经济领域的合作，同时建议上合组织能够吸纳日本为观察员国，或以"上合+日本"的形式与日本合作。
　　从近年来的外交活动看，蒙古正在致力于把自己打造?quot;亚洲的瑞士"，在中、俄、美、日等大国之间搞平衡。尽管一些大国出于自身利益考虑，欲诱拉蒙古，谋求与蒙古建立特殊的关系。但是，特殊地缘环境造就的对大国的天然警惕性以及惨痛的历史教训，决定了在国际格局不出现重大变化的情况下，蒙古国不会轻易与任何一个大国或大国集团建立其他大国无法接受的亲密关系或结成军事同盟。这一政策也不会因政党轮替执政而轻易改变。至于蒙古与上合组织的关系，也仍将会在其大国平衡框架下"平衡"摆动。
　　*朱凤岚，中国社会科学院亚洲太平洋研究所副研究员，研究方向东北亚地区国际关系以及东北亚海域争端问题。

转自：《上海合作组织发展报告》， 作者:朱凤岚