内蒙古锡盟地区“围封转移”移民政策的失败

-- 敖仁其

“围封转移”的核心内容是“围封禁牧、收缩转移、集约经营”。
“围封转移”的最早雏形来自扶贫生态移民搬迁工程项目（在牧民自愿原则的基础上，对那些草原生态极度恶化，牧民单靠放牧牲畜无法生存的少数地区，实施扶贫移民搬迁工程）。
从2002年开始，锡盟盟委、行署，把“围封转移”工程提升到解决内蒙古草原牧区生态恶化，牧区人口向二、三产业转移的战备高度，并得到自治区党委的肯定，成为内蒙古草原生态建设工程的重要组成部分之一。
“围封转移”项目中的 “围封”，其内容要宽泛一些，包括以下三个方面 ：一是完全禁牧区，约占草场总面积的20-30%。这一部分禁牧区是指草原生态严重沙化、退化，已无法提供和保证农牧民最基本的生产生活环境的地区。对这一地区的牧户将采取整体或分散迁移的措施。迁出的草牧场，长期禁牧,但牧户对草牧场的使用权不变；二是季节性休牧区，约占草场总面积的40-50%。春季休牧的主要措施是4月中旬至6至中旬禁牧40-60天。三是轮牧区，约占草场总面积的20%左右。轮牧区主要指那些草场条件较好，人均草场面积较大的地区。从一些相关的地方政府工作报告和高层决策者的撰文看，把“围封转移”工程与生态畜牧业、集约畜牧业、牧区产业结构调整完全相等同，无论从“围封转移”这一形式概念还是从其语义内涵看，都欠妥当，值得商榷。

随着 “围封转移”战略措施的深入，特别是整体搬迁的“转移”项目，并未实现最初设计的目标，且带来诸多的生态、经济、社会、文化、法律等相关问题。究其原因，“围封转移”的设计者们，没有事前对“围封转移”项目做系统地研究、评估。有不少项目的设计、实施，违背了生态经济规律，社会文化变迁规律。“围封转移” 战备实施过程中出现的诸多的生态、经济、社会、文化、法律等相关问题的制度成因可归结为“围封转移”项目的设计者们，沿袭了传统计划经济中的自上而下的行政指令模式。
更加令人担忧的是，当人们亲眼目睹了“转移”所造成的生态、经济损失后，这一“战略”仍以很大的惯性向前扩张、推进。究其深层原因，它的运行机制及其管理方式代表了部分既得利益集团的需求。

一、存在的问题

1．关于“围封转移”的目标与形式
“围封转移”的基本目标和主体形式是将“围封”区的牧户整体迁入至城镇效区或交通条件、饲草料条件相对好的地区，从事集约化的奶牛、育肥养殖业。锡盟地区计划在8—10年内，将牧区20—30%的牧业人口纳入到“围封转移”项目中。
转移20—30%牧区牧业人口的依据是草原牧区约有20—30%的草牧场严重退化，以无法提供牧民的基本生存条件。然而，这20—30%退化草场是一个草原植被的地域概念，而需搬迁的20—30%的人口是以行政组织—嘎查为载体的集体经济组织概念，两者占据的地域分布多数情况下并不相吻合。
其次、内蒙古牧区具备种植饲草料和集约经营畜牧业的土地，几十年前以开发完毕。如果有，也是有明确产权主体的集体经济土地。地方政府通过行政指令实施的“围封禁牧、收缩转移、集约经营”项目，在许多地区助长了草牧场侵权案例的发生。
第三、“围封转移”的形式，特别是“转移”的形式，应当是多样化的，自愿的。然而在实际操作中以单一化的，强制性的“整体迁入”模式为主。据了解，95%以上的“围封转移”项目，是以嘎查为单位，整体就近搬迁。
第四，在实际操作中，有不少地方政府背弃对“围封草牧场”产权不变的承诺，对原有围封区的建筑房屋强制性拆迁或将“围封”的草场，未经所有者的同意，擅自或强制性地转让给其它经营者。
少数地区地方政府在“围封转移”项目实施中也采取了灵活多样的形式，其中的几种形式有：①国家将牧民卖掉牲畜的钱，存入银行，每月每人付给固定的生活补贴，要求他们在几年内不得利用围封禁牧的草场(如西乌旗的额仁诺尔苏木赛汗西勒嘎查76户、259人，4100多头只畜，目前多数牲畜已卖掉，人均补贴150元/每日)；②对“围封禁牧”的草场，国家按牧户所占有的面积，一次性买断(锡盟镶黄旗采取的办法是每亩草场按1.5元，累计10年计算)，也叫退牧自由转产；③远距整体搬迁；如镶黄旗政府，根据以往成功的经验，将奶牛饲养户整体搬迁至呼市郊区，建立黄旗奶牛村。
2、关于“围封转移”项目潜在的生态问题
就近整体移民搬迁，从事舍饲、集约化畜牧业，关键是建立以水源为基础的饲草料基地。然而，有不少旗县政府，侧重移民区的“五通条件”(通水、通路、通电、通电话、电视)，忽视生产发展的基础条件——饲草料基地。我们在调查中发现，一些已迁入的奶牛饲养户仅靠政府补贴的草料和异地购买的草料(成本相对高)维系再生产，即使开垦了一些饲料地，其水源和灌溉条件都比较差(白旗阿拉坦戈达斯苏木敖根嘎查8户牧民在朝格温都日力格开垦了80亩饲料地，租金每亩20元，浅层地表水、径流补给能力均很差，)无法保证奶牛饲养业对草料(具有比较成本优势的草料)的长期需求。
我们在调查中看到，(西苏旗)一些旗还没有完全准备好迁入牧户的生产条件和稳定的饲草料基地前，将牧户迁入项目区。例如，西乌旗其哈日格图迁入20户牧民，要求圈养舍饲山羊。他们种植的3800亩高产饲料基地利用地下古河道水源，其水源补给量缺乏科学的依据。饲料地没有防护林网，这里地势平坦、风速极高，不易开垦。事实证明，这一“高产饲料基地”的开垦，已失败而放弃，并造成该地区草原生态的新一轮破坏。
就牧区发展高产饲草料基地问题，应当从战略的高度引起我们的关注。因为在牧区，适合种植高产饲料基地的生态环境非常为有限。我们在调查中发现，缺水(包括降雨量、地表与地下水)是牧区生态系统的基本属性。因此，政府提倡和规划牧区一家一户要种植10亩高产饲料地的政策导向，缺乏科学依据，不带有普遍性。对大多数牧区而言，牲畜全舍饲饲养不具备起码的物质条件。如果不能从宏观政策上给予正确引导，盲目和不限制条件地提倡所谓“引种入牧”的指导思想，将会引致草原牧区的第二次生态灾难。

3、“围封转移”项目潜在着巨大的市场风险
整体搬迁的地区，多因生态条件极度恶化，失去了基本的生产生活条件，多数牧户，其自有资金严重不足。以奶牛业为例，形成最低的规模效益和中等以上的收入水平，需购买5-6头奶牛，价值5-6万元。通过入户访谈我们了解到多数牧户将原有牲畜全部卖掉，只能筹集到1-2万元，购买1-2头中等生产水平的奶牛。大多数情况下，牧户的2头奶牛中的一头奶牛是靠银行贷款购买的，且贷款期限仅为一年。为了还款，不得不挪用最基本的生产流转资金，这给奶牛饲养户正常的生活、生产维系带来了极大的不便和困难。这次从入户访谈中了解到，近几年连续干旱、牧民收入普遍下降，而贷款量年年增加，牧民生活非常困难。
“围封转移”中整体搬迁的牧户大多选择了奶牛饲养业。奶牛头数的迅速增加和奶产量的快速上升，潜在着奶源收购价格的下跌趋向。这是受市场经济中的供给需求规律所制约的。另外，牧区奶源到最终消费市场的距离远，成本高，特别是牧区饲草饲料的种植成本远远高于农业区，这样牧区奶牛业同农区奶牛业相比存在着比较成本高，处于市场竞争中的不利地位。
移民整体搬迁，从事集约化的畜牧业生产(奶牛业)，就必须对畜牧业生产的产前、产中、产后提供有一个统一的物资供给，技术服务，市场收购等方面的组织系统给予支撑，而如何使这一组织系统运作的稳定有效，就必须有一个好的经营组织制度加以保障。这里包括饲草料的统一供给组织，疫病防治、选育品种的技术组织，产品收购和销售的营销组织。我们在调查中深切地感到，奶牛饲养必须有一个稳定的饲草饲料供给基地，而谁来经营，如何经营，目前还没有很好的答案。如果由牧民自己统一经营较大规模的高产饲料基地，其技术和其它生产、资金条件暂不具备；如果由他人(承包商)经营，牧民的长期利益(稳定的价格水平)如何保证?如果由政府直接干预和控制饲草供给价格，是否符合市场经济的基本规则?再从奶源的收购环节看，基本依赖大的乳品企业，即所谓的龙头企业。奶产品的最终消费市场产生波动时，作为独立的乳品企业，是否能真的能保护牧民的利益吗?从发达国家的经验看，奶牛饲养业对饲料供给企业、奶产品收购企业均拥有一定的控股权利，以保护自身长期稳定的经济利益。目前，我们的经营组织制度离上述模式还很遥远。

二、制度与政策建议

要建立长效、稳定、自主选择的人口转移制度。牧区人口的转移是一个十分复杂的历史、经济、文化以至非常敏感的政治问题。恰当地把握其政策界限，建立牧区人口输出的可持续制度模式，应当是我们关注的焦点。
那么，牧区人口“转移”，究竟采取什么样的指导思想、制度模式，这是一个非常复杂的有待深入研究的政策制度设计问题。切忌采取急功近利、短期政治绩效的思维定势。要突破传统政策设计的思路，构建牧区人口“转移”的新型原则和新型制度模式。
1、基本指导原则
牧区人口问题是多年形成的，其成因是复杂的，因此解决的途径不可简单化，特别是不能通过自上而下的行政—经济指令来解决，而是要通过有效的、长期稳定的、自主选择的经济制度，法律制度建设来调节和疏导人口转移的规模、走向，逐步形成牧区人口规模、布局、流动的良性循环机制。
2、草原生态补偿金制度
牧区人口与生态问题产生的根源，是牧区现有人口规模远远超出了草原承载能力，即牧区人口向草地资源直接索取的物流、能流超出了草地生态流自动补偿恢复平衡的能力。因此，牧区人口输出，是解决和恢复草原生态环境的根本性措施。当前，国家西部大开发战略实施中，投入草原生态保护和建设的资金力度逐年上升。如果，从这一资金中，切出专项资金，作为一项长期的制度安排，作为生态移民的专项补偿资金，可有效地加速牧区人口的转移力度。
3、建立职业培育机制
牧区作为少数民族聚居区，是一个特殊的弱势群体。农业劳动力进入城市，由于语言、文化背景的相近或相似，显然要比牧区少数民族进入城市过程中遇到的语言、文化等方面的困难，更具优势和竞争力。因此，建立有效的牧区职业培训机制，对于实现牧区人口转移具有长远的战略意义。国家应建立西部开发职业培训或实用技术的专项资金，用于支持牧区少数民族职业教育的发展。牧区职业教育，特别是二、三产业的职业教育，是改变牧区长期单一畜牧业，促进牧区人口向城市流入的最重要的人力资源准备阶段。
牧区职业培训的内容，要适当地同繁荣少数民族的文化产业紧密地结合起来。以内蒙古为例，应加强对牧区青年在蒙古餐饮业、民族工艺美术、旅游产品、草原文化旅游业等方面的职业培训资助计划。
4、尊重原住民的居住选择权
千百年来，蒙古民族居住和生活在这片广阔、神秘、富有诗意的草原地带。他们的欢乐与悲哀、幸福与艰辛、理想与失落、生与死与草原紧紧的融入在一起，不分彼此、不分主客、融为一体。随着农业文明的兴起、工业文明的强势，草原民族不仅失去了自己的传统文化，也失去了自己无法割舍的家园。现代多元文化的思潮和少数几个具有文明理性国家的认同和提倡，包括中国和法国的宪法和政策在内，对少数民族的文化和权益给予了充分的保护和发展空间。但是在具体政策实施中还有许多问题没有得到很好的解决。例如，中国最大的、保存最好的典型天然草原——锡林郭勒盟东西乌珠穆沁草原面临着工业开采、污染和失去家园的严峻威胁。对此，我们认为建立锡林郭勒盟东西乌珠穆沁草原生态文化保护是维护原住民的居住选择权的重要途径之一。
5、牧区人口转移与城镇化
比较流行的观点认为，牧区小城镇建设是吸纳牧业剩余劳动力的理想途径。然而，事实证明这一路径难以实现。牧区小城镇能否发挥吸纳牧业人口的功能，关键问题是牧区小城镇在较大的区域经济物流循环中是否拥有独特的资源优势、市场优势、区位优势、人才优势。过去我们普遍认为，发展牧区畜产品加工优势，建立畜产品加工企业，可以提高牧区小城镇的经济功能，提高吸纳牧业人口的功能。然而事与愿违，多年的发展已证明，绝大多数牧区旗城镇的畜产品加工企业，由于缺乏市场竞争能力，趋于衰弱、萎缩，甚至倒闭的态势。
从历史上看，牧区小城镇不是经济发展、分工和演化的产物，而是高度集权和计划经济的产物。牧区城镇的主体人口仍以国家行政管理人员为主。他们主要依靠牧业税和国家财政转移支付维持其管理职能。随着计划经济向市场经济的转型，传统管理职能的弱化，原有行政事业单位的大量人员，面临着择业转型。内蒙古33个牧业旗县的财政收支长期处于赤字水平。发生赤字的基本原因之一是需要支付大量的行政人员工资。
牧区人口转移与城镇化有什么样的内在关联，需要我们深入地探讨研究。仅从目前的现象看，牧区人口正在大量地流入大中城市。大中城市不仅有较多的就业机会，也是培养、提高自身职业技能和提高子女教育水准的理想场所。因此，对于牧区人口进入大中城市，特别是内蒙古境内的大中城市，应根据自治区自治法规和目前的状况，出台相关的政策，保障其基本生活水平，提供就业机会和保障子女享受教育的环境条件。
6、以集体经济为法律基础，发展牧区合作经济组织
以嘎查和浩特为单位，以草牧场使用权入股的形式，实现规模化利用，同时将剩余出的牧业劳动力，尽可能地参于到畜牧业产前，产后的服务性领域内，从而有效地保证贫困户的基本生存利益(阿巴嘎旗通过贫困户入股草牧场使用权这一方面做了有益的尝试)。通过民间契约的形式，合理使用共有放牧场(如根据一家一户的草场面积和相应的载畜量，组大群集中放牧)，或将自家的放牧场做为划区轮牧的基本单位，集中组群，科学合理地轮转使用。
建立有效的畜牧业经营组织制度，也是当前需要回答的一个重大理论问题。因为，面对市场经营主体的集中化趋势，特别是行业垄断和大企业的集团化趋势，一家一户的畜牧业生产者就显得极为单薄和弱小。如果遇到较大的市场波动，他们就更难保护自己的切身经济利益了。作为牧区少数民族的经济群体，其先天不足的经济实力和文化、传统方面的差异，弱势的一面就更为突显了。
一段时间以来，我们特别强调龙头企业、公司+农户的组织模式，认为这种模式可以有效地保护农民的经济利益，同时又能保证企业稳定的原料来源。但是，我们没有注意到，公司或企业作为独立的经济实体，在遇到市场风险时，首先保护的是自身利益，而不是农户的利益。根据市场组织形态的多元化模式，我们应当鼓励农牧民发展自身的合作企业、关联企业，并通过入股、控股与上下游关联企业的形式，维护自身长期稳定的经济利益。

三、简短的结论

从近期来看，锡盟“围封转移”措施应当满足以下几个方面的基本条件：
1.“围封转移”实施后，要保持或适度提高现有牧民的生活水平（通过项目实施或一定的经济补偿）。
2.“转移”后的产业选择要多元化。集约化、舍饲畜牧业的比重根据水源、土壤、风力条件做严格的科学论证。严格控制高产饲料地的开垦，防止第二次生态灾难。
3.要有好的项目管理模式和具体方法，要建立科学、民主、监督有机结合的项目管理制度；树立政府官员对项目的高度历史责任感，避免为短期政绩而产生长期的负面效应。
4．关注少数民族弱势群体的文化保留和发展问题。要通盘考虑“转移”后的教育和社区问题，避免单纯经济目标对文化心理的侵蚀。
5.建立“围封转移”信息反馈、项目评估的独立专家系统。由生态、经济、文化教育等多学科的专家组成。
从长期来看，牧区人口转移与产业选择，需要制度创新与良好的政策环境。牧区人口转移与产业选择是一项涉及生态、经济、社会、文化、法律的系统工程。因此，要尽快改变“围封禁牧、收缩转移、集约经营”为主的牧区人口转移与产业选择的政策导向和发展模式。