蒙古對於俄羅斯與中國在蒙古未來發展上所扮演角色的戰略觀

在俄羅斯與中國的東北亞戰略觀點上，蒙古幾百年來一直扮演關鍵角色。過去幾十年來，蒙古的關鍵角色大有提升。美國政策制訂者與戰略規畫者雖未花太多時間研究「蒙古問題」，但俄羅斯、中國與日本卻早在蒙古被證實有豐富的礦物資源之前，就已經有專家研究及預計開發蒙古。蘇聯瓦解、中國崛起之後，在21世紀的新經濟與政治的現實世界中，這些國家勢必為自已的利益算計，蒙古將扮演更突出的角色。不過，蒙古自1990年的民主時代以來，外界學者對於蒙古對其兩大強鄰的戰略，以及對中國與俄羅斯的新舉措之可能反應，皆未有足夠的分析研究。

時空背景
滿人統治蒙古三百年，造成蒙古人與中國人長久以來的沒有互信，以至於蒙古為了尋找獨立，而與布爾什維克俄羅斯人合作。蒙古在1921年至1989年的共產主義時代，是蘇俄的衛星國，外交與經濟政策皆由蘇聯控制，也受到蘇聯與中國多變的關係影響。戈巴契夫1986年在海參威發表談話，顯示他重新思考俄羅斯在東北亞的角色，可以說這次談話促使蒙古尋求在東北亞扮演更積極的角色。戈巴契夫在海參威提議將一部分的蘇聯軍隊撤出蒙古，烏蘭巴托就明白蒙古在外交政策與區域戰略方面也必須有「新思維」，尤其是牽涉到南方的鄰國。戈巴契夫贊同的新蒙古戰略的另一個層面就是追求在1987年與美國建立雙邊關係。蒙古在1989年8月向日本建議在東北亞成立政治對話機制，討論非政治議題，在經濟、科技、文教、生態與人道主義領域展開合作。

蒙古在1990年春經歷了反共產主義的和平革命。蒙古人民革命黨1察覺到國際情勢因蘇聯和東歐的瓦解以及中國1989年天安門事件（槍桿子維繫共產主義）影響，而產生急遽變化，決定摒棄其蘇聯式共產哲學，並實施對外開放。蒙古雖然傳統上與北韓關係密切，但很快地在1990年與南韓建立邦交。共產政府垮臺之後，蒙古人民當中有一些強烈的反俄意見，不過大致上並不像東歐國家那樣對俄國的敵意與憤怒。

1990年代初，俄羅斯疲於應付危機，只能任由俄蒙雙邊關係停滯。雖然蒙古總理邊巴蘇倫於1991年2月訪問莫斯科，與俄羅斯簽訂新的友好睦鄰合作宣言，內容包含經濟合作協議，但很快地取消了蘇聯時代的建設計畫。蒙古本來用銅及其它礦產、肉類產品、皮革製品與地毯換取俄羅斯的石油與能源相關的一些零件設備，遇到新的強勢貨幣制度也只能終止，因為蒙俄雙方資金都有限，而且蒙古欠俄羅斯的巨債也無法解決。在1992年初，蒙古進口的俄羅斯石油產品降低到只剩下需求量的21%。蒙古很清楚必須馬上找出新的能源與消費品來源。1992年9月15日，俄羅斯軍隊完全撤離蒙古。蒙古領導人意識到必須尋找一個平衡不能信任的中國及俄國關係的新外交政策，以填補蘇聯瓦解所造成的外交關係的真空。

因此，在危機與不確定性的氛圍下，蒙古人開始一項持續至今的辯論─設計一個新方法以追求蒙古國的經濟與戰略安全。常常有人將這個安全辯論稱為「蒙古尋找第三鄰國」，這個概念是美國國務卿詹姆斯貝克在1991年訪問蒙古時提及的。貝克指出蒙古有兩位好鄰居，如果需要第三位，美國很樂意當蒙古的鄰居。蒙古新國際戰略的主要內容納入到1994年6月30日實施的國家安全綱領。蒙古國會通過的國家安全綱領強調與蒙古的兩大強鄰維持平衡關係，也凸顯了要維護蒙古國家尊嚴，必須達成經濟安全，同時也警告不應該在貿易上太倚賴任何一
國。蒙古人一開始以為他們會找一個經濟強國尋求保護，希望冷戰結束後，蒙古不再需要依靠政治與軍事才能維護國家主權，成功治理國家。以1990年代初期的時空背景而言，這樣的想法很合理，當時亞洲的大虎與小虎都是軍事軟弱，經濟強盛。

蒙古先是轉向日本，日本對蒙古一向有興趣，也長期投資喀什米爾羊毛產業。蒙古是亞洲少數在二次世界大戰期間沒有親身體驗日本軍隊殘暴行為的國家，所以蒙古人民對日本並沒有深仇大恨。蒙古政府認為日本會有興趣積極參與蒙古經濟，因為日本早在1991年就負責協調各國對蒙古各領域的援助計畫，在1990年代也定期主持在東京召開的國際援助國協調開發會議。日本對蒙古的援助起初是偏重衛星電訊與鐵路升級，所以在1991年，日本對蒙古的總援助金額大幅成長超過十倍。日本成為蒙古最大援助國，在1990年代的十年間，每年通常會提
供蒙古7,000至9,000萬美元的援助。然而在那十年當中，日本對蒙古的直接投資卻只佔蒙古經濟11.7%，這讓蒙古非常失望。2蒙古對日本的出口亦受創很大，反映出日本國內的經濟危機。因此在1990年代之後，蒙古領導人相信日本的經濟狀況，無法成為蒙古所需要的強大「第三鄰國」，雖然對日本人的投資還是很受歡迎。

在蒙古轉型初期，一些特出的蒙古人，特別是反對蒙古人民革命黨的年輕領袖（常被稱為「民主」領袖），認為蒙古應立刻與冷戰的贏家─美國建立深厚的政治關係。對他們來說，美國是民主蒙古國家安全的「主要支柱」。美國則是把蒙古當成研究前共產國家建立自由市場與民主制度的個案，認為對北亞地區有正面的影響。雖然美國在1990年代只是蒙古的第三大援助國，蒙古與國際社會其他的成員認為是美國設置了援助議程，以擬定、支援蒙古的政治改革與自由市場轉型計畫。蒙古之所以能加入國際貨幣基金、世界銀行、世界貿易組織，實施銀行改革、重建司法體系、提升非政府機構的發展、迅速推動國有機構與國營事業私有化、支持建立新聞自由、良性提升蒙古在國際上能見度，主要都是倚靠美國的協助。此外，美國在蒙古轉型初期也勇於投資合資企業，尤其是礦業、石油與駱駝毛產業，因此到了1995年，美國投資佔蒙古總外資7.5%。

美蒙雙邊關係成長，最重要也是最成功的層面就是防禦合作、進行軍事教育與訓練、將蒙古軍隊現代化，以參與國際維和行動。2001年911事件之後，美蒙防禦關係的重點從1990年代的援助、環境與訓練計畫轉為整合至「三大支柱」戰略：（一）在邊界區域防範非法入侵、資助恐怖主義的犯罪活動，以及跨國恐怖主義，尤其要防範中國西部的維吾爾分裂主義分子。

（二）將蒙古軍隊訓練成為
國際維和部隊，將蒙古軍人派遣至阿富汗和伊拉克就是明證。（三）提升蒙古應
變天災的能力。

1999年蒙古取得自由貿易地位3，之後，蒙古製紡織品就多了美國這個大出口市場。但是到了2000年代初，投資動力停滯不前，因為外資擔心蒙古的穩定度與透明程度，而美國的紡織公司少了政府的支援。美國對蒙古的直接投資減少，美國公司也願意把他們在蒙古的礦區與油田賣給中國人，這對想要重新平衡貿易關係的蒙古決策者來說是一大挫折。蒙古逐漸認為美國是個不完美的經濟伙伴，只在有限的政治、軍事方面算是強大的「第三鄰國」。

到了1990年代中期，沒有一個國家符合蒙古對於「第三鄰國」非常不切實際的期待，所以蒙古戰略專家拋出一個與東北亞發展新關係的想法，它是超越經濟關係及政治的考量。蒙古前外交部長額爾登楚倫認為蒙古的「第三鄰國」不見得一定是一個國家，也可以是一群國家。4然而蒙古認為東北亞的範圍應該更廣，包括太平洋另一頭的美國與加拿大新夥伴，還有一般的東北亞國家。蒙古認為包含鄰國中國與俄羅斯在內的東北亞，就可視為以新的方式處理蒙古與這兩個國家的戰略關係。雖然這些鄰國正是蒙古想要抗衡的國家，但是把這些國家納入東北亞，對俄羅斯與中國來說比較不具威脅，蒙古也是藉此利用其他東北亞國家以及北美國家的影響力，改變中國與俄羅斯在東北亞的作為。1998年的「蒙中聯合公報」以及2000年的「蒙俄烏蘭巴托宣言」（「烏蘭巴托宣言」）都是界定蒙古與強鄰的新平衡關係的基礎文件。5蒙古的政策制訂者在21世紀初發現，雖然俄蒙的政治與外交關係友好且仍舊持續，經濟、社會、衛生與科技關係卻陷入停滯，而中國與蒙古的關係在所有領域都有大幅擴張。6
蒙古對俄羅斯的策略態度，是因為蒙古人認為俄羅斯人捍衛蒙古獨立、在社會主義期間提供蒙古大量援助，又防止蒙古像內蒙古那樣被中國併吞。在1990年代初期，蒙古與俄羅斯簽訂了合作聯合宣言以及雙邊貿易協定，接著又在1993年簽訂，建立兩國平等關係新基礎的友好合作條約。俄蒙兩國政府繼續共同擁有蒙古境內唯一的主要南北向鐵路以及大而獲利高的額爾德尼銅礦。

蘇聯的經濟互助委員會瓦解，導致俄羅斯與蒙古貿易中斷，到了1995年，兩國之間又重啟貿易。在這一年，蒙古自俄羅斯進口達2.08億美元（燃料與潤滑油佔20%），出口俄羅斯銅礦（佔總出口73.5%）、螢石精礦與動物產品達到6,890萬美元。儘管如此，到了1990年代末，俄羅斯還是被逐出蒙古市場，在蒙古市場的佔有率從85%跌到1999年僅剩25%。蒙古對俄羅斯出口量因為高關稅、高運輸成本，以及俄羅斯買家破產等因素，減少了五倍左右7。不過俄羅斯保全其在蒙古政策制訂的重要地位，因為俄羅斯仍然是蒙古石油產品與部分電力的主要供
應國。雖然蒙古在1990年代經常遭遇燃料短缺的困難，但即使到了2011年，蒙古90%的石油產品以及幾乎所有的進口小麥仍然是來自俄羅斯。

俄羅斯在蒙古市場的佔有率降低，多半是因為蒙古貿易的多元化，尤其是中國在蒙古市場的佔有率快速上升。雖然俄羅斯仍然保有額爾德尼銅礦與烏蘭巴托鐵路之類的主要合資企業（全部170個合資企業的兩項），1990─2001年期間，俄羅斯對蒙古投資大幅下降至6%8。俄羅斯在2003年取消了蒙古的龐大欠債，這筆債務是幾十年前在額爾德尼銅礦成立合資企業時累積的。債務的解決是，俄羅斯重新重視蒙古並提升其對蒙古的投資與影響的一個分水嶺。然而蒙古人認為打消債務的過程並不透明，似乎有貪腐之嫌，這對外國合資計畫帶來相當負面的影響，最明顯的例子就是加拿大艾芬豪公司投資奧尤陶勒蓋的戰略金礦與銅礦，直到六
年後，規模龐大的力拓礦業集團拿到了開發案部分所有權，事情才終於解決。9

蒙古國會想擴張蒙古與俄羅斯的貿易關係，採取的一個方法就是：2002年在蒙古阿勒坦布拉格市與色楞格省北方邊界的俄羅斯恰克圖市之間設立一個自由貿易區10。新的運輸檢查站開張，每天有500輛卡車與2,300人經過。蒙古人花費500蒙古人對俄國人是同情，甚至可以說是持正面的看法，這點跟大部分的前蘇聯衛星國很不一樣。現在回顧蘇聯時代，蒙古人不管政治傾向為何，都覺得克里姆林宮的繼承人是有價值的潛在伙伴，而非不值得信任的壓迫者。蒙古人持這種萬美元開設中心。蒙俄邊界開設了29個陸地港口（4個國際和貨運、9個雙向旅遊與貨運，9個臨時，以及7個通行站），蒙俄之間貿易量大增，因為自由貿易區也成為中國人與中國貨進入南西伯利亞地區的過境站。自由貿易區的缺點是吸引了俄羅斯黑幫的投資與犯罪行為，導致蒙古政府不願意擴張投資實體的範圍與本質。一般而言，蒙古與俄羅斯的自由貿易區就像是實驗，可以預測蒙古將來在與中國接壤的南方邊界設立自由貿易區將會面臨的情形。

應該注意的是俄羅斯總統（當時的俄羅斯總理）普汀也努力活化俄羅斯與蒙古的關係，在2000年11月訪問蒙古，這是26年來首次有俄羅斯元首訪問蒙古。他在訪問期間簽署「烏蘭巴托宣言」，勾勒出21世紀俄蒙合作計畫。後來普汀又訪問烏蘭巴托幾次，提供經濟與軍事援助，也試圖影響蒙古選舉的結果，希望前共產政黨蒙古人民革命黨能夠勝出。俄羅斯重拾對蒙古積極的態度，在2009年更是付諸行動，蓄意阻擋美國透過千禧年挑戰公司投資11，要用來升級俄蒙聯合鐵路系統的1.88億美元，反而建議要興建新鐵路支線，從蒙古礦區城市直接通往俄羅斯。蒙古當局無法說服俄羅斯鐵路合夥人讓美國投資繼續進行，結果就是美國和蒙古都沒面子。2009年稍早，普汀與蒙古政府簽署協定，蒙古邀請俄羅斯核能機構Rosatom獨力開發蒙古的鈾礦，換取俄羅斯提供蒙古3億美元貸款，協助蒙古的農業部門。蒙古比較能從這個局面獲益，因為蒙古已經拿到貸款了，鈾礦開採合作卻是到現在都還沒展開，這也反映了蒙古有些人希望能吸引其他開發鈾礦的外國伙伴。

眼見美國與蒙古軍事關係越來越密切，普汀在2005年決定透過軍事援助，再度與蒙古拉近距離。俄羅斯透過軍事教育與訓練交流計畫，以及進行聯合演習，修復蒙古所有蘇聯打造的設備，拉近了與蒙古軍隊的軍事關係。此外，俄羅斯在美國贊助的五山維和部隊軍事訓練中心附近也成立了一個小型軍事基地。蒙古軍方樂見這種舉動，因為蒙古軍方認為與俄羅斯關係復甦，可以補充蒙古設備的不足，也不會影響蒙古與美國的關係。

蒙古對中國的策略
蒙古與中國接壤4,677公里，邊界多半與少數民族居住的地區相鄰，因此邊界議題向來十分敏感。蒙古與中國之間原則上並沒有尚未解決的邊界爭議，不過，1990年代出現了其他牽涉邊界的問題。蒙古幅員遼闊，人口稀少（260萬），邊界區域多為游牧民族居住，城鎮距離實際的邊界非常遙遠。盜竊牲口者、偷獵者、走私者、逃稅者、非法者逐漸成為雙邊關係的燃點。走私者將喀什米爾羊毛之類的動物副產品從漏洞百出的南方邊界走私出境，卻完全沒有納稅，引起兩國高度關切。這種走私行為造成兩國相當嚴重的稅收損失。70%的蒙中邊境設有鐵絲網，一天才檢查一次。中國在己方邊境設置了兩公尺高、有水泥欄杆的圍籬，防堵人獸非法穿越。

中蒙雙邊關係的基礎在於1994年簽訂的「友好合作條約」，聲明互相尊重彼此的獨立國家地位和領土。現在的蒙中關係存在著許多小或敏感的問題，但它們可能在未來演變成嚴重問題。舉例來說，信奉藏傳佛教的蒙古人在民主時代，達賴喇嘛曾經幾度訪問蒙古，其訪問都引發中國政府公開抗議。又比方說中國為了
抗議達賴喇嘛2002年訪問蒙古，以「技術原因」為由，全面中斷中蒙之間的鐵路交通。之前，中國也曾在蒙古進行重要選舉時，將中蒙之間的鐵路交通中斷，試圖影響選舉結果。

雖然中蒙兩國之間曾經有小規模的公開爭執，蒙古的政策制訂者還是非常明白蒙古的經濟想要順利發展，絕對不能沒有中國，也都明白在可預見的未來，這個強而有力的南方鄰居會是蒙古產品的主顧，特別是礦產品。這就是過去十年來，中國壟斷在蒙古的外貿與外國直接投資的主要原因。蒙古與中國的貿易從1989年不到2%，成長到1993年約24%，到2000年約59%。蒙古成為民主國家的最初十年間，中國成為蒙古最重要也是最活躍的貿易伙伴。1990年，中國對蒙古出口總額僅為1,130萬美元，進口蒙古商品總額為2,230萬美元。到了2000年，中國對蒙古出口總額攀升至40,010萬美元（佔蒙古該年進口總額20%），進口蒙古商品總額為12,580萬美元（為蒙古最大出口國）12。中國的出口商品多半為食品、消費品與建材，在2008年佔蒙古的總進口量將近28%，僅次於俄羅斯的38%。13蒙古出口中國的商品包括獸皮與皮革、喀什米爾羊毛與羊毛料，最近幾年還包括煤礦與銅礦。中國進口蒙古商品量在1990年代末激增，是因為中國已經成為銅精礦主要進口國，向蒙古買進銅精礦，再轉賣給第三世界國家。中國在1995年成為蒙古第二大貿易伙伴，自1999年以來成為蒙古的最大貿易伙伴。2000年至2010年的十年間，中國越來越將蒙古視為就近取得工業生產與擴張所需原礦的來源。中國佔蒙古2010年貿易量的70%至80%，此趨勢只會逐漸擴充。舉例來說，蒙古在2010年
對中國出口1,660萬噸的煤礦，較前一年成長了三倍。在塔旺陶勒蓋大煤礦於2011年開始生產後，蒙古出口中國的煤可望大增。

十年前，蒙古政府贊成在蒙中邊界的札門烏德（進入中國二連浩特之前的火車站）建立自由貿易區。蒙古總理恩赫巴亞爾與中國總理朱鎔基於2002年1月在北京商討技術細節。開發計畫包括興建幾間工廠與一間賭場，不過自由貿易區在實施階段的一開始的兩次不同的國際投標中就爆發貪腐爭議，所以自由貿易區的開發計畫目前陷入停滯。

歷任的蒙古總統與總理都認為必須與北京的中國領袖們定期會面。近年來，分別有蒙古總統恩赫巴亞爾於2008年訪問北京，蒙古總理桑吉巴亞爾2009年4月與中國總理溫家寶在北京會面。蒙古總統畢格道爾吉亦受到中國國家主席胡錦濤的接待。中國高層也訪問蒙古。中國總理溫家寶於2010年6月訪問烏蘭巴托，為新落成的文化中心揭幕，宣布提供蒙古學生新的教育獎學金，並與蒙古高層討論基礎建設計畫的合作事宜。最近則有蒙古總理巴特包勒德於2011年6月正式訪問中國，同時蒙古總統則在華盛頓與美國總統歐巴馬會面。巴特包勒德在訪問中國期間，宣布蒙中雙邊關係已經升格為「戰略伙伴關係」，兩國將擴大經濟合作以創造共榮。

雖然兩國關係表面上發展良好，蒙古人民與政策制訂者卻非常擔心蒙古在經濟上越來越倚賴中國，對蒙古的國家安全與均衡經濟發展並不見得是好事。過往的不信任與敵意仍舊影響蒙古的決策。而且蒙古也擔心中國商人、移民與觀光客的湧入可能會超過蒙古的人口數，這種憂慮也瀰漫到蒙古國內政治。目前大批中國移民沿著南北向鐵路，往北湧入俄羅斯西伯利亞城市。有些分析師認為這個現象是中國都市人口覬覦蒙古與西伯利亞的石油、煤、礦產與空曠的草原，而進行歷史性大遷徙的一部分。蒙古官員私下表示，他們非常懼怕中國的擴張主義。中國的擴張主義在過去五十年已經將西藏、澳門與香港重新納入版圖，現在又盯著臺灣與蒙古。「中國沒有興趣發展蒙古的經濟，而僅在開掘我們的天然資源……

中國有可能會完全併吞我們。」14據說蒙古更害怕軟弱破碎的中國，因為蒙古人記得二十世紀初的中國內戰，也記得1960年代與1970年代文化大革命的後果。蒙古人擔心內蒙古與新疆的動亂會帶來大批難民潮，也擔心中亞興起的恐怖主義以及穆斯林維吾爾族組織的毒品買賣可能會滲透到蒙古境內。

過去十年來，蒙古國會（國家大呼拉爾）與外商投資礦業法制度之間的角力受到一個因素的嚴重影響，那就是中國在短短十五年間滲透了礦業的每個角落。有鑑於此，蒙古政府設置了「戰略礦區」15分類，決心削減主要礦區的私有化，尤其要避免主要礦區落入中國的手裡。蒙古限制中國投資的另一個重要措施是通過「流域與森林法」16，禁止在缺水區域進行採礦活動。這項法律是依據2009年7月所制訂的一項法律，禁止在流域與森林區探勘、開採礦產，並且授權政府撤銷影響流域與森林的礦業公司執照。蒙古自然、環境和旅遊部認定18個省109個地區的6,959個地點屬於新法適用的流域與森林區域。到目前為止，蒙古政府無償撤銷了1,782張採礦執照，其中有許多是外國公司持有的執照。雖然蒙古政府公開否認這項法律是蓄意針對特定團體，仍然有不少傳聞直指這些被撤銷的採礦執照多半為中國企業掌握。這項法律導致蒙古84%的銅、鉬與錫礦、40%的金礦，以及100%的石榴子石與綠色花崗岩無法開採。

展望未來
成為民主國家二十年之後，蒙古覺得必須重新檢討區域安全以及「第三鄰國政策」，結果發現第三鄰國政策並非全然成功，需要重新結盟，因此在2010年底公布全新的「外交安全綱領」以及「外交政策綱領」，作為國家未來二十年的施政方針。這兩項政策綱領經由蒙古國會通過，對於有興趣預測蒙古對俄羅斯、中國以及其他國家政策的國外觀察家而言，是很重要的指標。2010年發布的「國家安全綱領」列出七項促進蒙古政治與經濟發展的主要國家安全「綱領」：廢除目前的總統制，改行議會民主制，以維護自由民主；制訂國家安全策略；保障國家領土完整；限制外商投資上限不得超過該公司所有產品市值的三分之一；維持各
鄰國投資的平衡，避免蒙古成為其他國家的「附屬國」，追求蒙古境內的外國投資與企業更加多元化；以蒙古貨幣（圖格里克）進行所有金融交易。「國家安全綱領」的其他重點包括蒙古財政部有權核准蒙古政府所提出的刺激經濟方案，以及蒙古將成立一家蒙古開發銀行，提供中長期貸款與其他服務，以促進優先產業發展、增加附加價值出口量，並提升蒙古的經濟競爭力。

冷戰、世界社會主義制度與蘇聯的結束後，兩極化的世界架構瓦解，它澈底改變了蒙古的外部環境。蒙古的「外交政策綱領」應運而生。此外，蒙古兩大鄰國接續遭遇重大改變，也直接影響蒙古的外部環境。因此蒙古目前正在重整與改革政治、社會與經濟制度，確認國家利益的優先次序，以利實施以現實主義為基礎的外交政策。

蒙古的政策制訂者知道中國與俄羅斯向來與蒙古有著密切的外交關係。在民主時期，蒙古與中國、俄羅斯的關係最重要的關鍵在於經濟，而非政治。蒙古使用的石油產品約有90%來自俄羅斯。而在2010年，俄羅斯是提供蒙古95%能源（電力、煤、天然氣）的主要供應國。過去幾年來，蒙古的領導人擔心蒙古倚賴俄羅斯提供燃料（尤其是柴油），對於蒙古日漸擴張的礦業發展而言是個危機。

蒙古每年消耗大約一百萬噸石油產品，柴油就佔了60%。在重要能源上蒙古對俄羅斯的倚賴，使得蒙古容易受到能源供應衝擊與價格上揚的傷害。這個缺點出現在2011年，可能是俄羅斯國內市場石油與柴油短缺，當俄羅斯在該年四月到七月減少對蒙古的石油與柴油出口量時。蒙古國內石油零售價格飛漲，採礦作業也受到影響17，蒙古總統額勒畢格道爾吉不得不在他和美國總統歐巴馬6月17日會面的僅僅一週前訪問莫斯科，討論重要的能源短缺問題。蒙古媒體大肆報導，與普汀的莫斯科談判是不順利，甚至是不愉快。

為了擺脫倚賴俄羅斯的窘境，蒙古政府計畫建造自己的煉油廠。蒙古的第一座煉油廠將由日本的丸紅公司、東洋工程公司，以及蒙古的蒙古石油公司合資興建，造價六億美元的廠房，座落在達爾汗市，預計2014年秋季開始運作。18蒙古為了減少對他國在能源上的依賴，也打算在蒙中邊界附近建造核能發電廠與煤力發電廠，將來這兩間發電廠的電力甚至可以外銷，也能滿足採礦業日益升高的電力需求。蒙古政府已經允許投資奧尤陶勒蓋礦區的兩家企業力拓礦業集團與艾芬豪礦業公司興建一條通往蒙中邊界的電纜，從中國進口電力。19這些頗具爭議且耗資甚鉅的計畫極有可能實現，因為，這是唯一解決蒙古完全倚賴俄羅斯能源的方法。

蒙古已樂見與俄羅斯恢復軍事合作，但是要想真正強化兩國關係，關鍵在於俄羅斯必須提供蒙古更多貿易與投資，以與中國抗衡。蒙古與俄羅斯之間主要的新合作領域可能是鈾礦，在蒙古東方省成立合資公司，以開採鈾礦。2011年6月1日的蒙俄跨政府協議，將軍事、經濟領域以及互相保護智慧財產等項目納入雙邊軍事技術合作，以及恢復在蒙古東部建立合資的鈾礦企業的協議。俄羅斯鐵路公司表示如果他們的投資集團順利拿到蒙古最大煤礦「塔旺陶勒蓋煤礦」的部分開發權，他們願意投資15億美元，在蒙古興建鐵路基礎設施。蒙古在2011年6月的確將俄羅斯鐵路公司列入塔旺陶勒蓋煤礦三家外資的決選名單之中，但是如今這項決策引發爭議，已經遭到蒙古國家安全委員會撤銷，將送交蒙古國會審查。

蒙古的戰略政策制訂者非常清楚，俄羅斯資金在塔旺陶勒蓋煤礦與鈾礦產業的角色，絕對會影響蒙俄未來的雙邊關係。

2010年6月25日，蒙古國會以壓倒性多數通過了在南戈壁地區興建鐵路網的提案，繼續使用俄羅斯寬軌，而反對亞洲開發銀行、世界銀行等國際社會組織的建議使用標準鐵道軌距，將蒙古開採的礦物直接運往中國境內的客戶20。興建鐵路網的提案是要興建1,100公里長的鐵路網，經由賽音商達通往塔旺陶勒蓋煤礦，再往北通往喬巴山市和俄羅斯。雖然蒙古政府允許私人投資者在蒙古興建各種軌距的鐵路，蒙古總統額勒畢格道爾吉卻明確表示選擇俄羅斯的寬軌是出於政治考量，也是出於經濟考量。他於2011年6月在莫斯科宣布「蒙古選擇寬軌作為國內的標準鐵路規格，象徵蒙古繼續發展與俄羅斯的戰略伙伴關係的承諾」。21

為內陸包圍的蒙古，一直努力想吸引鄰國之外的國家直接投資，希望在未來五年間能募集250億美元興建道路、鐵路與礦區城鎮。蒙古面臨的現實是，中國是蒙古主要的食品供應國，也是蒙古最大外來投資國，完全控制蒙古的貿易，同時也是蒙古礦產與獸毛產品的主要市場。過去十五年來，中國對蒙古經濟的滲透增加，使得蒙古政府更難在國內處理與中國的雙邊關係。礦業與營造業僱請的中國臨時工遭受不公平的待遇與暴力攻擊，這對蒙古人民來說是很敏感的問題。在過去十年，極端民族主義、反中國人、類似納粹的群眾運動在蒙古成長，當它影響地方選舉，甚至會影響即將到來的2012年全國國會選舉時，有可能會演變成失控的局面。

蒙古與中國的經濟發展同樣受到貧窮、環境惡化與沙漠化等的影響。在蒙古人的心裡，這些問題很多都跟蒙古礦業與運輸網的發展有關。大家都知道蒙古其實可以銷售更多的銅、煤之類的礦物給中國和其他的東北亞國家。主要的障礙在於交通網不夠健全，無法將更多的礦產運出。蒙古與中國之間的鐵軌規格不一樣，所以現有的鐵路並不相容。蒙古東部與中國之間並沒有直接的交通連結。雖然有很多人討論要建造連結蒙古東部最大城市喬巴山與中國城市阿拉善的運輸系統，然後中國就能取得俄羅斯西伯利亞的石油與天然氣。也有人提議將石油從蒙古塔木察格布拉克流域運到內蒙古的烏蘭浩特提煉，甚至有人提議讓中國人在喬巴山興建一座煉油廠。各種建議滿天飛，但是資金非常短缺，至少蒙古人對中資提出的條件並不滿意。至於在中國邊界成立札門烏德自由貿易區的計畫，中國對蒙古施壓，想快速成立自由貿易區，蒙古目前仍在抵擋來自中國的壓力。中國已經宣布計畫，要興建現代化的路網，連結內蒙古與戈壁諸省。路網建成之後，中國對蒙古東部與南部的礦區和大規模畜牧業計畫的投資可望擴增。然而，蒙古卻主張在戈壁的一處古老的駱駝商旅隊城鎮建設140億美元的賽音商達工業園區，這個地方距離中國邊界城市二連浩特大約220公里遠，卻鄰近具有戰略地位的塔旺陶勒蓋煤礦與主要國家鐵路車站。2011年5月，蒙古政府歷經招標過程，授權美國柏克德公司開發一個能製造下游產業的總體規畫，包括興建一條能連結蒙古境內所有主要礦區
的鐵路，以利蒙古的永續經濟發展。22

21世紀接下來的幾十年，蒙中合作面臨有趣卻複雜的機會，直接影響兩國的戰略考量。在蒙古境內，有人擔心蒙古可能會淪為中國的衛星國，如果蒙古政府沒有小心處理好經濟情況的話。因為蒙古與中國的經濟關係似乎帶來了發展與財富，卻也威脅到蒙古的國家認同與領土完整。蒙俄關係似乎比較少威脅性，但經濟效益也較低。蒙古的戰略專家意識到「第三鄰國」的尋求並沒有像當初設想的能保護及平衡蒙古與鄰國的關係。蒙古知道要更努力調和與鄰國之間的關係，加深與俄羅斯的關係，以抗衡中國日益增加對蒙古貿易與內部政治的控制。蒙古的政策制訂者確實仍對西方國家與亞洲民主國家的直接投資開放，也願意與這些國
家發展多邊關係，然而在外交政策的算計當中不是軟弱或樂觀。他們越來越明白要想穩定蒙古的經濟與政治前途，就必須靠自己，而不是向他們喜歡的一個鄰國或「第三鄰國」靠攏。