清代蒙古盟旗制度建立的意涵

一種「天下體系」觀念下的國際政治制度創新

摘要
蒙古「盟旗」制度原非蒙古所有，究非農業帝國之「郡縣」制，盟旗與清帝的關係，亦非內地省府州縣可比，而是具有更多的彈性和不確定性。這也可從蒙古諸部對清朝貢的不規則性看出。清政府為穩定蒙古情勢，特別沿用本身創設的「八旗」制度，陸續沿用於漠南、漠北與漠西蒙古。又借重蒙人所信奉之黃教（喇嘛教，以達賴為宗）以定分止爭，並在蒙境設置若干「喇嘛旗」以示優禮蒙境喇嘛，牽制蒙古盟旗。此一制度後來證明有相當的成效：既保障蒙古諸部間的和平，使其維持高度自治之傳統，又不至於脫逸出清廷的統治之外，相互串連而形成明代以前與中原對立的統一游牧政權。
本文認為，清代將八旗制度移用於蒙古諸部形成盟旗制，是滿族統治者創造性的發明。蒙古作為清代皇室的外藩，其制度的演變與多樣性，非常具體、鮮明地展現了中國朝貢體制下的「天下體系」的特質：體系是「多元單位體系」（system of multimorphic units），而國家是「異質並存國家」（multi-morphic state）。此一體制創新有其歷史的偶然性，也不乏政治經濟面出於權謀的設計。但這一制度創新卻可以對政治學與國際關係研究有很多啟發，進而促進蒙藏研究與其他社會科學之間的交流。

關鍵詞：盟旗、蒙古、國際體系、天下、朝貢體系、八旗

 

壹、前言
「盟旗」制度原非蒙古所有，卻是清政府沿襲明代前蒙人既有之「鄂托克」（即清人之「和碩」，亦即行政上的「旗」）與「艾馬克」制度改進而來。1「後金」與「清」亦原非以定耕為業的農業帝國，其政權性質本即有類蒙古諸部：以戶口牲畜等數為基礎建立行政單位，而非逕以地界建立行政單位。然清入關後，亦繼承中國農業帝國的特徵，並加強為蒙古諸部區分清楚的行政區劃。此舉除欲收「分而治之」之效，亦可為騷亂事件確立責任歸屬。

然而盟旗制度究非農業帝國之「郡縣」制，以游牧為生產特徵的蒙古諸部為爭逐資源等而相互征伐時有所聞。盟旗與清帝的關係，亦非內地省府州縣可比，而是具有更多的彈性和不確定性。這也可從蒙古諸部對清朝貢的不規則性看出。清政府為穩定蒙古情勢，特別沿用本身創設的「八旗」制度，陸續沿用於漠南、漠北與漠西蒙古。又借重蒙人所信奉之黃教（喇嘛教，以達賴為宗）以定分止爭，並在蒙境設置若干「喇嘛旗」以示優禮蒙境喇嘛，牽制蒙古盟旗。

此一制度後來證明有相當的成效：既保障蒙古諸部間的和平，使其維持高度自治之傳統，又不至於脫逸出清廷的統治之外，相互串連而形成明代以前與中原對立的統一游牧政權。也因為此一原因，中華民國建立之後，仍大體沿用前清舊制，先後以蒙藏院和蒙藏委員會延續前清「理藩院」業務，處理蒙回藏邊區政務。1940年代國民政府一度企圖以「建省」方式削弱蒙古自治，反而遭受挫折。1949年中共建立中華人民共和國，陸續廢除民國所建內蒙諸省。由於中共積極在內蒙發展黨組織，把東三省諸盟旗歸併到內蒙以稀釋當地原有之族群結構，且積極執行民族識別措施，在寧夏成立「回族」自治。這些配套措施除了使以盟旗制度為框架的內蒙自治得以延續，且中共對當地的控制更形加強。2

考察清代對蒙古採取的盟旗行政區劃及宗教羈縻政策，在清代末期前相當長時間，為地區的穩定提出了一種範式。此種體制也使清朝的中國展現了一種不同於現代西方主權國家的風貌：皇帝與蒙古盟旗間獨特而具有彈性的政教關係。而近年來兩岸國關與歷史學界興起「中華世界帝國」世界觀與「天下體系」、重構「亞洲」論說，3蒙旗制度似乎可以作為歷史上的一種成功的實踐和佐證。
尤其是考慮到當前國際局勢的發展，「中國崛起」現象已經成為冷戰後國際政治中的客觀現實。此一現實使得中外國際關係學者努力思索，它對既有的主流國關理論與西方營造的國際政治經濟秩序，會造成何種衝擊，朝貢體系會否以新的面目重現東亞。4
晚近受到關注的「北京共識」（Beijing consensus）（或「中國模式」）與華盛頓共識（Washington Consensus）的競爭，5以及美國學者討論的「中美」世界（Chimerica）、後美國霸權、無極（non-polar）世界、西方何去何從，6只是這些討論的冰山一角。遠處隱約傳來的序曲應該是，中國是否 / 將如何導入另一種世界秩序。

筆者雖非蒙古學、西藏學領域的專業學者，而多半浸淫於國際關係理論的探索，但（依據審查人意見刪除若干字）深感當代蒙藏學研究，必有其時代意涵，而可貢獻於前瞻性的世界新秩序建設原理。乃依據現有資料，將「盟旗制度」的研究導向跨科際的領域，彰顯此一體制與西方民族國家體制之殊異，使蒙古學之歷史研究亦能對政治學、國際關係學有所貢獻。
貳、西方的「國際體系」與中國的「天下體系」西方學者研究中國古代國際秩序由來已久，
7但很少認為這一秩序觀有可能在現代西方體系宰制之下重出江湖。但當代西方重要學者對可能出現的中國版本的世界秩序內涵的注目，可以2008年4月，美國政治學會會長卡贊斯坦（Peter J. Katzenstein）到日、韓、
臺、大陸進行巡迴座談為例。其團隊近期已經開始密切關注中國崛起、亞洲區域主義轉型
和世界文明政治走向等主題。他延續2007年在北京大學刊物《國際政治研究》所討論過
的課題，進一步分析中國作為一個「文明政體」（civilizational polity），所具有的改造國
際秩序的建構性能力（constructive power）。他認為相關概念可以追溯到古代東亞朝貢秩
序，因而是儒家哲學的展現。它與歐洲現代體系的精神差異在於，儒家朝貢體制的本質是
「形式不平等」（formal hierarchy）與「非正式平等互惠」（informal reciprocal equality）
的結合。而現代西方國際體系的精神則是「形式平等」（formal equality）與「非正式不平
等」（informal hierarchy）的結合。8後者也可以用克萊斯納（Stephen D. Krasner）的「偽
善主權」（sovereignty as an organized hypocrisy）觀念去理解。9上述古代東亞朝貢體系值
得關注的原因還在於，中國除了中共建政到文革一段之外，歷史上即是一個異質要素不斷
出入的「開放帝國」。10
卡贊斯坦認為這是它與美國近似，卻與日本帝國、德意志帝國等較為不同的地方，也是它之所以有可能使未來全球新秩序面貌更為複雜的根本原因。

一、西方的「國際體系」概述
「國際體系」乃是援引西方國際關係理論，特別是結構現實主義的術語。拿來分析「中國」、「蒙古」汗國等等由古至今出現在歷史舞臺上的政治單位，便將它們視為是「體系」的單位成員，受到體系權力平衡（balance of power）法則的制約。11這種角度傾向認為，當單位實力相對不足的時候，應藉由加強軍備與參加結盟來制衡強權的侵犯。在單位實力相對強大的時候，透過威脅與擴張來鞏固自己的優勢。根據國際政治學的體系理論（systemic theory），單位之間的唯一差別，在於他們的權力大小，而國際體系的性質則是根據國家之間權力分布（distribution of power）的狀況來決定。因此，單位間的屬性總是相同的，也不因為國家領導階層的信仰、種族或階級而出現差異。並且各個單位之間的權力關係是互斥的，一國相對實力的增長，就必然構成其他國家的潛在威脅。而一個單位若在某些方面（司法、軍事、財稅）受制於另一個單位，就只能說它失去了主權單位的身分，等於是從「體系」中消失。要言之，體系中的單位本體論上是原子化、互斥的個體（atomic entities），只能相互制衡或兼併。合作共存是短暫的，競爭是永久的。

二、朝貢體系概述
關於古代東亞朝貢體系，學者何芳川認為，它是迄今最古老且理念完整之國際體系。學者張啟雄認為，此一制度構成了古代所謂「中華世界帝國」的概念。12這個體系嚴格而言興起於紀元前200年前後（漢代），但當時其制度並不成熟，範圍亦小。至紀元600年以後邁入全盛（唐代），在陸路與海路都有發展。

所謂「朝貢」，其本質是儒家倫理學關於上下關係禮儀與「名分」實踐的外化，因此作為一種倫理關係的表演，「禮」的意味極為濃厚。日本學者渡邊信一郎名著「天空的王座」指出了中國朝廷禮儀體現的三種秩序：天子與中央官僚的秩序、天子與地方郡縣的秩序、天子與四夷的「天下秩序」，最後一種即為「朝貢」。13古籍《國語》中，以「孝」為倫理中心延伸的「五服」體制所顯示的同心圓架構，和上下對應的禮儀與政策原則，是朝貢體系的理念原型。學者陳向陽將上述原則整理成表：
表一：朝貢體系儀式與對策表
距離天子遠近甸服侯服賓服蠻夷要服戎狄荒服下位者對天子禮儀祭祀享朝貢可自稱王天子面臨失序時的對策司法刑罰攻伐征討示威文告勸諭資料來源：筆者轉引自陳向陽並節略。參閱陳向陽，《中國睦鄰外交：思想、實踐、前瞻》（北京：時事出版社，2004年），頁29。對於遙遠的朝貢者，朝貢體系倚靠以下三個實踐原則來維繫：和親、冊封、朝貢貿易。14現實面而言，「朝貢」也可以作為「羈縻」政策的工具，一方面測試對手的意圖，一方面提供貿易和親等誘因使其妥協。美國學者費正清（John K. Fairbank）認為這是一項「防禦性外交」的行為。
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但由於強大的對手有時並非朝貢所能羈縻，因此朝貢也時常
表現為「厚往薄來」的儀式性行為，用以繼續「證實」中央帝國統治者的正當性。甚至因
為「厚往薄來」過甚，變成帝國的沈重包袱，使「天子」有「入貢既煩，勞費過甚」的怨
言，要求企圖透過朝貢貿易獲利的小國，「世一見」（新君繼位請求冊封確認）即可。
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從政治經濟學的角度來看，「朝貢」體系的「天子—天下秩序」並非從儒家經典中憑空而。它有其物質性的經濟條件，及藉此構成的思想基礎。例如何芳川認為，此秩序反映農業帝國強調自足（self-sufficiency）的保守價值，而與游牧帝國或海洋政權強調進取開拓的價值不同。而中國周遭的地理環境與當時科技條件的限制，也構成此農業帝國擴張的物理障礙。其對外關係的經營，使「朝貢」實際上是一種「帝國家政」。即「中央帝國」這個經濟上相對自主、軍事上相對強勢的集團，用祭祀禮儀，組合從「中央」到遠方不同的生活地域。17
上述中央農業帝國的物質條件，也形成古代中國雖在勢盛時嗜採攻勢，出擊削弱對手，但卻因為蔑視對手的物質與文化資源，而缺乏對入貢者遂行佔領、長期殖民經營的企圖。18
中國古地圖中央大邊緣小，明知與現實衝突，仍以自我為中心，也是此心態之證明。19
前述近似「不干涉」原則的例外情況有二。首先，體系中被期待應「依禮」朝貢者，若拒絕配合演出，帝國又（自認為）有軍事優勢，則可能為維繫「面子」與正當性而採取強制。另外，朝貢甚工者，如果遭到他國攻擊而又在帝國力所能及，雖勉力而為所費不貲，帝國亦可能不計成本出擊。這是朝貢體系可能產生烏托邦主義實踐的方面—「興滅繼絕」原則的堅持。例如朝鮮遭豐臣秀吉攻打，求助國勢日衰的明帝國。大明與朝鮮雖然贏得勝利，但代價慘重。不久，明帝國即滅亡。而後朝鮮長期「尊周尊明」，一度不承認清帝國的「正統」，仍私祭崇禎皇帝朱由檢，是朝貢體系及其理念極端化的表演。20

 

三、「天下秩序」作為新的「問題意識」
雖然「朝貢體系」不乏虛幻性質，但哲學學者趙汀陽卻據以推出相當抽象的「天下秩序」。他預先承認，「天下」秩序作為一種世界觀，近似柏拉圖（Plato）的理念主義哲學。用柏拉圖的話講，「天下」是一種哲學上的完美「形式」（form），未必在現世中能獲得實現，而且古代中國的朝貢秩序也僅是極小部分實踐了此觀點，缺點與虛偽反而很多。當前國際局勢也缺乏「天下」世界觀立即實現的條件，但這無礙人們思考當代世界秩序的改善方法。21
趙汀陽首先對西方主流國際關係的無政府狀態假定提出批判。他認為無政府假定下的西伐利亞 / 霍布斯秩序實際上是「非世界」的「無序」。霍布斯的「無序」，在理論上與實踐上，都無法提供人類一個完整的思考世界的架構，其本質是「反世界」、「反社會」的。趙汀陽接著援用類似美國政治哲學學者羅爾士（John Rawls）的「無知之幕」（veil of ignorance）方法，尋找一種從具體到抽象，從地理空間、全人類時間，和最高的政治制度的概念可能。它是所有「人」存在的最大情境（context），是「大於『國家』總和」的存在，而不能化約（reduction）、還原到國家單位裡去。22這一情境從而絕不可能是自限於西伐利亞體系假定的、「疆界」之內的、彼此相互對抗且互不隸屬的「民族國家」。

根據趙汀陽的說法，「天下」世界觀優於霍布斯秩序與西伐利亞體系的具體原因，在於它作為「完美形式」，其組織原理是「無外」原則。「無外」語出《春秋》公羊傳等典籍之「天子無外」或「王者無外」。意指與「疆界觀念」相反的「天下」一體思想。「無外」原則因而有兩項意涵：第一、若將「天子」設想為秩序的抽象中樞，「無外」意思是體系成員間只有與中樞的親疏遠近差別，而非黑白判分、不可化約的異端他者。易言之，「華夷」原則是「文化中心」主義而非「民族主義」。23「中心」的文化與疏遠的邊陲風俗的關係，則是「中心」的文化優越意識和「多樣共存」，而非干涉、「改宗」。第二、體系中樞的「天子」理想上是開放給任何能「得民心」的體系成員。在儒家價值當道的古代東亞，即指事實控制此區域，且多少實踐儒家原則，扮演好儀式性角色的「正當」（legitimate）統治者。因而公元400年前後的「北朝」、1,600年以後的「清」，仍能被多數族群視為「正當」。24
當然，「天下論述」興起未久，也面臨不少難題。例如中國王朝遵循「天下」世界觀的程度與能力都頗低，充滿大量「陽儒陰法」的陰暗現實。25它這些現實問題一時難以解決，足以解釋官方何以不願直接援用中外學界熱烈討論的「天下」概念。但「天下」論說間接鼓勵了中國國際關係理論界以多元的學科與方法，加入國際政治的研究。特別是歷史學、社會學與哲學，甚至重新思考「東亞」、「新區域主義」與「世界」的意義等等，都確實是此一論說的貢獻。26例如，「天下」論說顯然極為重視「關係」與「角色」在國際政治中的影響力，這便與當前國關學界積極研究「身分」議題的建構主義潮流有關，也正在催生某種國際關係理論「中國學派」的萌芽條件。27

參、清代蒙古盟旗制度的源流與架構
一、蒙古盟旗制度的起源
清代以後出現於蒙古各部的盟旗制度並非蒙古民族自有。遼、金時期曾在今日內蒙部分地區實行州、縣體制（其上時而置有「司」、「路」）。蒙古克遼金而建元，除恢復部落諸王分封牧地，亦兼採金制並於部分地區置行省。明代對蒙古所在的「關外」雖採個個擊破的政，但總體上處於戰略收縮態勢，並不積極介入蒙古地區的地方行政。設置「衛、所」與長城的修築即是顯例。28

至後金興起，乃在蒙人社會基層組織「鄂托克」基礎上，移用自己發展出的軍政一元的宗法組織—八旗制，將最早來歸的察哈爾及科爾沁蒙古諸部（東三省西部遼河一帶）從先是兩旗又擴編為蒙古八旗，並建立「八旗察哈爾」。29

而「旗」在滿州原無固定管轄區，滿人只有旗籍無地籍。但施用於來歸的蒙古諸部，則為蒙古盟旗依據地理條件等劃定明確的「牧區」，不使越界相互侵擾、勾結。30而早在設立蒙古盟旗之前，後金即已在六部之外另開「蒙古衙門」。1637年改為「理藩院」，日後專管蒙疆藏事務直到清末。這一機構後來又演變成民國的蒙藏院與蒙藏委員會。

二、蒙古盟旗制度的組織架構
蒙古盟旗制度既然來自滿人「八旗」體制，則有必要先述明「旗」的制度。「旗」作為軍事與行政合一的組織，其基礎是來自結合生產、漁獵、戰鬥單位的「牛彔」。每十男丁為一牛彔而設組長「額真」一名，後來因人數增加而擴編為每300人設牛彔額真（又稱「佐領」）一名。每5牛彔組成一「甲喇」（約1,500人），設甲喇額真（又稱「參領」，「甲喇章京」）一名。每5甲喇即構成一「旗」（約7,500人），由皇族之旗主貝勒為「旗主」，下置「固山額真」（又稱「固山章京」、都統）統率。31
此一制度移用於蒙古部族後，即以該部貴族之首為札薩克（旗主），通常依其對王事之貢獻有親王、郡王等不同之爵位，且其位世襲。札薩克開府建衙，是為「旗衙」，又稱「印務處」。札薩克諸子封鎮國公一、輔國公一。下置由當地蒙古貴族出任之協理臺吉，32銜四品（清末有晉至二品者），實際管理旗衙行政。協理臺吉之下再設「管旗章京」正副各一。再下又設左右「梅倫章京」正副共四人。直到最基層單位「蘇木」或「巴格」（蘇木為軍事單位，巴格為游牧單位），相當於「鎮、鄉」，分置「蘇木章京」，銜五至七品，每旗約三十餘蘇木不等。若此，旗之行政等級約略同於內地之「縣」，但屬官品級與特權則高出許多。33
「盟」則是在旗之上，集合若干旗的組織，相當於元代的封建官職「萬戶」。原初用於各旗會盟校閱，後成定制，而設「盟長」，由蒙古貴族選任但不世襲，可監督軍事民政。34
如果將前述滿洲八旗制度與蒙古盟旗對比制表，可大約歸納如下：

 

 

然而，並非所有蒙古諸部都適用一致的盟旗制度。如同古代中國王朝經營國際秩序一般，周邊群體、單位與天子、朝廷的關係往往充滿多樣性和彈性。蒙古盟旗制度亦然。滿清統治者依照與滿洲皇室關係的遠近、忠誠於天子的程度、地理位置與戰略價值等多種因素考慮，同樣是蒙古盟旗，在盟旗的設置及盟旗首長身分認定的標準上往往存在很大的差異性。35甚至有的部族是「有旗無盟」成為直轄旗，有的旗的首長根本不是蒙古貴族的旗主王爺，而是中央派任的軍事首長—將軍或都統。其下的官職建制與內地州縣幾無差別。不過，在多種多樣的盟旗中，仍可依地理位置與旗主身分大別為以下幾類：首先是「內屬蒙古」。對於曾發生事變的部族，如北元政權後嗣林丹汗所屬察哈爾部所設之八旗察哈爾（民國廿三年為「察哈爾盟」，後曾為「察哈爾省」），因與準噶爾戰爭駐兵的歸化城（綏遠之歸綏），青海羅布藏丹增叛變後設立的西寧將軍轄區，東北邊遠的呼倫貝爾地區，北方邊境的阿爾泰烏梁海（2旗）、唐努烏梁海（5旗），烏里雅蘇臺將軍轄區（2旗），皆以直接派出之旗「將軍」或總管統轄，旗設「總管」、「佐領」，不設札薩克。另駐藏大臣亦率八個佐領組成的蒙八旗部隊。以上蒙古諸部、單位，雖未必距離京師較近，但因直轄於朝廷，不實行蒙古貴族首長世襲，「官不得世襲，事不得自專」，統稱「內屬蒙古」。36

其次是旗札薩克實行世襲的「外藩蒙古」。依照地理區域，又分為「外札薩克蒙古」與「內札薩克蒙古」。「外札薩克蒙古」包括喀爾喀蒙古（又稱漠北蒙古，今蒙古國，以其四部設為四個「盟」級單位—土謝圖汗部、車臣汗部、札薩克圖汗部、賽音諾顏部，共86旗）、衛拉特蒙古（又稱漠西蒙古，即明代瓦剌所屬大部，包括科布多地區設二盟，19旗；伊犁將軍
所轄地區設四盟，13旗）、青海蒙古（置二盟，29旗，受西寧將軍節制）及不設盟的阿拉善和碩特旗（即今日阿拉善盟）、額濟納土扈特旗與科布多和碩特旗三個特別旗，共150旗。外札薩克蒙古的旗主札薩克在軍事與外交上另需受制於盟長或將軍，民政、司法、財政上則自主。但三個特別旗的旗主自有軍事權，直接接受天子號令；民國之後，亦直屬蒙藏委員會管轄。因無盟長，又不受「盟」的制約。37
「內札薩克蒙古」又稱漠南蒙古，共設49旗，包括今日內蒙古地區大部。漠南蒙古共分六盟：由東向西分別是哲里木盟（10旗）、昭烏達盟（11旗）、卓索圖盟（8旗）、錫林郭勒盟（10旗）、烏蘭察布盟（6旗）、伊克昭盟（7旗），原有49旗，後增為52旗。旗主即是軍事統帥並兼領民事、司法、財政。38

民國年間知名的內蒙獨立運動領導者德王
（全稱德穆楚克棟魯普親王）即是錫林郭勒盟蘇尼特右翼旗札薩克（旗王爺），後任盟長。足見盟旗貴族當年在區域內仍有頗大的影響力。39

三、盟旗與皇帝／皇室的關係
蒙古盟旗與一般設治的省府道州縣相比，與朝廷（中央政府）間的關係不同，表現在以下方面：
第一、蒙古盟旗（特指外藩蒙古的盟旗）旗主、鎮國公、輔國公、各級臺吉等為世襲，其勛位亦同。然內地州縣首長則循科舉選才後依律晉升、簡任。世襲貴族除按年班進
貢，不需上稅，每年且有「俸銀、俸緞」，如同內地一般官員且更為優厚。例如漠北喀爾
喀三汗王年俸2,500兩白銀（下同）、一般札薩克親王2,000兩、郡王1,500兩、貝勒或貝
子爵500-800兩、鎮國公或輔國公200-300兩、其他臺吉100兩不等。
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第二、蒙古盟旗頗多與滿清皇室有密切的聯姻關係。某些旗甚至數百年持續不輟。聯姻則又產生世襲之爵位與恩賞待遇。例如直屬旗的阿拉善和碩特旗，自康熙四十一年（1702年）至光緒二十年（1894年），共有29次與滿清皇室嫁娶之記錄。
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聯姻產生的後嗣，經揀選後還可能留於內廷與滿族貴族一同接受教育，造成親上加親的關係。盟旗領導者與國家元首（天子）的關係因此成為「家內」關係而非單純之「君臣」關係。且此種親緣關係不同於漢朝以「和親」權宜換取國家間和平的概念，反而接近近代以來歐洲各貴族、王室通婚的習慣。根據杜家驥考察前清檔案的研究，滿清入關後蒙古貴族娶皇室女共有336例，蒙女嫁給滿清貴族者也有85人，規模不可謂不大。42
第三、蒙古盟旗又需比照其他藩屬國實行「年班」與「圍班」（參加天子圍獵活動）制度，對天子履行朝貢義務。而此項朝貢也比照其他外藩，依照遠近親疏律定入貢晉見的頻率（三年一見或五到六年一見）。43
天子亦比照以往中國前代王朝之朝貢體制，施以「薄來厚往」之優遇，例如內札薩克蒙古旗主定例年班各貢羊一隻，羊奶酒一瓶。漠北喀爾喀蒙古諸汗例貢為「九白」（八白馬，一白駱駝），喇嘛旗旗主喇嘛例貢哈達與馬，皆無甚經濟意義，以展現中央王國與藩屬關係的核心本質絕非物質利益（殖民開墾等等）而是「親、仁」的精神。不惟如此，旗主王公還可比照八旗貴族領取年俸，且享有在京營造王府的特權。44

肆、盟旗制度的戰略作用與政治經濟分析
無庸諱言，蒙古盟旗制度除了有防止部盟糾紛、保障部盟各自的獨特性外，對於以少數族群統治多數民族的滿清皇室而言，也有優待蒙藏以牽制漢族，以及分封諸蒙以防止串連的戰略功能。

關於滿清八旗制度移用於蒙古的戰略效果，可分列以下幾點概說。第一、蒙古鄂托克制度原指牧區，滿清蘇木、旗等制度也是漁獵或戰鬥團體，並無地籍概念。但用於蒙古諸部，則為蒙古各群體劃分了相對確定的牧區，不准盟旗彼此跨區放牧侵擾。此一作法是為「定界」。第二、蒙古諸部貴族數量不多，但移用八旗制度後大量產生新封賞的旗主，若干部族被分為左、中、右翼旗，各有不少新貴族。旗丁增加者，又尋找原因恩賞新封旗主立為新旗，原有較大的部落因此被削弱。此一作法可稱「分封」。第三、將蒙古諸部區別為外藩旗與內屬旗，外藩旗上派盟長、將軍督導軍務外交，內屬旗則直接由朝廷選派流官（將軍、都統），使蒙古各部軍事權盡可能受天子的節制。此一作法可稱「統軍」。45
從蒙古盟旗體制的政治經濟分析角度言之，滿清皇室又有以下政策使蒙古諸部不足以挑戰天子與清廷。首先是「區隔蒙漢」政策。滿清在蒙古實施盟旗與世襲爵位，鼓勵蒙古貴族與滿族貴戚通婚，卻禁止漠南與漠北貴族未經批准的婚姻，也禁止蒙人習漢文，不准其參加科舉，任官只能通過加恩、軍功封賞，亦嚴格限制漢人至盟旗地區貿易（此一限制因缺乏貫徹能力，以及考慮外患需要實邊，到清末漸次廢除），不得與蒙女聯姻。這些制度雖可能延後蒙漢衝突，保障蒙地資源，卻造成蒙漢隔閡。清末盟旗制度逐漸削弱，封禁及禁止通婚等規定形同具文。不僅清廷無力執行，蒙古王公亦主動招募漢人開墾其領地以收取佃租。蒙漢雜居、聯姻，蒙人學習漢文情況在內札薩克蒙古也日漸普遍。迫於形勢開放移民開墾後，卻也難免導致許多衝突。46

第二項最重要的政治經濟措施，是推尊藏傳佛教，兼以制約蒙古諸部。由於蒙民信仰黃教甚篤，且曾有固始汗、拉薩汗等貴族入藏直接干預西藏軍政，清廷深知聯絡西藏政教領袖，對維護滿清在信仰精神、政治正當性領域的關鍵作用。其措施概言有下：第一是對於蒙境黃教給予財政甚至民事上的特權，使寺院不受蒙古貴族節制，不需向旗主納稅，加入僧侶還免服兵役，更增加了寺院的人口。部分大的寺院更成立直屬天子的喇嘛旗，由活佛兼任旗主直接統治。第二是在各旗中使大的寺院活佛（呼圖克圖），實行轉世，不使受旗主制約。轉世需得理藩院的確認。部分重要的呼圖克圖，且需在北京執行金瓶掣籤（例如漠南最高活佛章嘉呼圖克圖，甚至常駐北京）。47

第三是鼓勵蒙人捐輸黃教。據說此舉不僅顯示天子護教赤誠，亦削弱蒙古王公的財政能力。而皇室本身為表率於前，也從內帑（而非戶部）定期捐輸各寺。僅乾隆年間的統計，此支出即達六百萬兩以上。48

前述政治與經濟措施的施行，至清末便逐漸廢弛。這一方面是因為國家能力的下滑，無力貫徹既有法令使然，另一方面也是因為中央到地方諸多官員認為，日俄列強滲入滿蒙嚴重。滿蒙地區人煙稀少，民力不足以實邊和開發，不放鬆蒙漢隔離，無以鞏固中國在邊境的控制。但是滿族入關長達兩百年，固有較深的漢化基礎，蒙古諸部則不然。這也是為何辛亥舉義、民國成立後，何以立即發生諸多蒙古部盟，特別是外札薩克蒙古地區，在俄國（後來是蘇聯）的鼓勵下，發動獨立的原因。

伍、結論：異質共存的天下體系樣本
筆者初步認為，清代將八旗制度移用於蒙古諸部形成盟旗制，是滿族統治者創造性的發明。此一體制創新有其歷史的偶然性，也不乏政治經濟面出於權謀的設計。但這一制度創新卻可以對政治學與國際關係研究有很多啟發，進而促進蒙藏研究與其他社會科學之間的交流，值得重視。

首先，中國「國家」歷史上本即與現代西方國家有範式上的不同。強求一致，反而掉入理論的誤區和實務上的諸多困境。49 如本文前段所述，西方的「民族國家」典範本來就具有建構性甚至偽善性，50其結果所產生的現代「國際體系」亦絕非人類和平的歷史終結性解答。蒙古作為清代皇室的外藩，其制度的演變與多樣性，非常具體、鮮明地展現了中國朝貢體制下的「天下體系」的特質：體系是「多元單位體系」（system of multi-morphic units），而國家是「異質並存國家」（multi-morphic state）。筆者認為這一論斷，甚至可能比社會學者費孝通的「多元一體」論更為豐富。因為「多元一體」強調「中華民族」作為高層實體，具有差異的各民族為基層實體，不免有鞏固中共主權而過於強調「齊一」的缺點。51

但本文所言的「異質並存國家」的歷史經驗，與近期大陸國際關係學界興起考察古中國國際經驗，建設「中國學派」的旨趣，恰好不謀而合。本文即認為蒙古盟旗制度，是中國經營東亞「多元單位體系」即—「天下體系」的重要典型之一。國關學界「中國學派」主要探索者之一，大陸的外交學院學者秦亞青認為，根據三十年來中國國關學界發表之論文的計量分析，中國學派的理論典範尚未成形。2001－2007年是「理論學習深化期」。但立足於經典儒家思想與古代東亞政治秩序的研究—他稱為傳統派，卻在此時期經歷從無到有，異軍突起的現象。其元素多是由哲學學者率先提出—天下學說即是最顯著的證例。52
秦亞青的這一說法值得重視，也與本研究的焦點不謀而合。本文認為，盟旗制度對國際關係研究具有普遍意義，也具有東亞的問題意識。可見創新不貴在「文獻詳盡」、「方法複」，而是問對問題。53

本文行文倉促，疏漏之處必多。但作者期盼社科同行們能從蒙藏學中找尋有價值的問題，使社科的研究視野能更深更廣。

 

The Significance behind the Creation of Mongolian Banner System in Qing Dynasty: An Innovation of International Political System under the “Tianxia” Concept

 

Chang Tengchi│Assistant Professor, Department of Political Science, National Taiwan University

Abstract

 

The Mongolian banner system is not something originally created by the Mongolians. It is not similar in nature to the county system practiced by ancient agricultural empires. The relationship between the Mongolian banners and Qing Dynasty emperors was different from the one between inland local officials and Qing Dynasty emperors in that the former had a higher level of flexibility as well as uncertainty, as shown in the irregularity in the conditions of tribute sent by the Mongolian banners to Qing Dynasty emperors. To stabilize the situation in Mongolia, the Qing Dynasty imperial court introduced transformed versions of its Eight Banners system in Monan Mongolia (also known as Inner Mongolia), Mobei Mongolia (Outer Mongolia), and Moxi Mongolia (Oirat Mongolia) and relied on the "Yellow Hat" Gelugpa Sect of Tibetan Buddhism (Lamaism, headed by the Dalai Lama) followed by the Mongolians to settle conflicts. The Qing Dynasty imperial court also set up several “Lama Banners” in honor of lamas in Mongolia to keep the Mongolian banners in check. The system proved quite successful, ensuring peace and high-level autonomy among Mongolian banners while also keeping them under the rule of Qing Dynasty imperial court. The Mongolian banners made alliance with each other to form a unified nomad regime against the Central Plain regime of China, just like the situation before the Ming Dynasty.

This paper draws the inference that Mongolia’s banner system is a creative invention of the Manchu Qing Dynasty rulers, deriving from the Eight Banners system. Since Mongolia was a vassal state belonging to the Qing Dynasty imperial court back then, the evolution and diversity of its banner system are a true reflection of the “Tianxia” (all China) concept under China’s tributary state system, which means Mongolia was a multi-morphic state that follows a system of multi-morphic units. This innovative system is a result of historical factors as well as political and economic calculations, and may inspire future political and international relations studies in a number of ways as well as facilitating the exchange between Mongolian and Tibetan studies and other disciplines of social science.

Key Words: banner system, Mongolia, international system, Tianxia, tributary state system, Eight Banners

 

*　本文部分成果屬於作者「國際關係理論『中國學派』的發展與應用：以『天下』秩序及朝貢體系研究為例」計畫的一部分。謹此感謝行政院國科會的獎助和匿名審查人的評論意見。
1　達力札布（編），《蒙古史綱要》（北京：中央民族大學出版社，2006年），頁255-256。
2　吳啟訥，〈民族自治與中央集權：1950年代北京藉由行政區劃將民族區域自治導向國家整合的過程〉。《中央研究院近代史研究所集刊》，65期（2009），頁81-129。

 3　前者可參閱張啟雄，〈中華世界秩序原理的緣起〉，收於吳志攀等（編），《東亞的價值》（北京：北京大學出版社，2010年），頁105-146；黃枝連，《天朝禮治體系研究》（北京：中國人民大學出版社，1992年）；何芳川，「華夷秩序論」，《北京大學學報》，總190期（1998年），頁30-44。後者可參閱趙汀陽，《沒有世界觀的世界：政治哲學和文化哲學文集》（北京：中國人民大學，2005年）；張登及，〈中國外交的典範轉移—從大國外交到和諧世界〉，發表於中國政治學會2008年年會研討會，2008年9月28日（嘉義：中正大學政治系主辦）；陳威志、石之瑜，〈從亞洲認識中國：濱下武志研究「朝貢體系」的啟示〉。《政治科學論叢》，39期（2009年），頁59-84；石之瑜、張登及，〈中國崛起的認識論及其敘事衍生〉。《世界經濟與政治》，總353期（2010年），頁37-51。
4　關於當代中共與周邊國家關係是否有「朝貢體系」之特徵，可參閱張登及、陳瑩羲，「朝貢體系的再現？以90年代以後中緬、中越關係為例」。發表於慶祝政大外交系八十周年學術研討會。臺北，2010年10月22日。
5　相關中西文獻之中譯可見黃平，崔之元（編），《中國與全球化：華盛頓共識還是北京共識》（北京：社會科學文獻出版社，2005年）。關於「北京共識」，參閱Joshua Cooper Ramo, The Beijing Consensus （London: The Foreign Policy Centre, 2004）.6　參閱G. John Ikenberry, “The Rise of China and the Future of the West”, Foreign Affairs, Vol.87-1 （2008）,pp. 23-37. 有關「無極」世界，係由知名國關學者哈斯（Richard Haass）提出，可見Richard Haass, “The Age of Nonpolarity: What will Follow US Dominance?” Foreign Affairs, Vol.87-5 （2008）, pp.44-56; Fareed Zakaria, The Post-American World，趙廣成、林民旺譯，《後美國世界》 （北京：中信出版社，2009年）。
7　例如美國學者費正清（John K. Fairbank）為西方研究東亞朝貢秩序的先行者，參閱John K. Fairbank, The Chinese World Order：Traditional China's Foreign Relations （M.A. : Harvard University Press, 1969）.

8　卡贊斯坦（Peter J. Katzenstein），〈美國主導體系下的亞洲〉，《國際政治研究》，2006年2期，頁10-20。卡贊斯坦2008年4月在臺灣大學社會科學院國際會議廳的演講，以及第一會議室座談內容，係依據筆者筆記。卡贊斯坦尚未將演講與座談付諸文字發表。另外，臺灣學者陳光興在2005年一個座談中也提到類似觀點，參閱白永瑞、陳光興、孫歌，「關於東亞論述的可能性」，同前引文，頁35。
9　Stephen D. Krasner, “Problematic Sovereignty”, in Stephen D. Krasner ed., Problematic Sovereignty: Contested Rules and Political Possibilities （New York: Columbia University Press, 2001），pp. 1-23.
10　此處「開放」指生產與觀念要素進出地域的頻度和規模，而與政治哲學中，自由主義理念的關懷沒有直接關係。有關分析可進一步參閱Valerie Hansen, The Open Empire: A History of China to 1600 （New York: W.W. Norton and Co.,2000）.
11　典型分析例見，Kenneth N. Waltz, Theory of International Politics （Reading, MS: Addison-Wesley Press, 1979）; Kenneth N. Waltz, "Structuralism Realism after the Cold War." International Security , Vol. 25-1, pp. 5-41.

12　參閱張啟雄，〈東西國際秩序原理的衝突：清末民初中暹建交的名分交涉〉，《歷史研究》，2007年7月，頁88-114。
13　日本學者渡邊信一郎對此的研究極為詳確。可參閱渡邊信一郎，《天空的王座：中國古代帝國的朝政和禮儀》（東京：柏書房，2000年）；中文引介參閱臺灣大學教授王德權所著，〈在東京與京都之外：渡邊信一郎的中國古代史研究〉，《新史學》，17卷1期（2006年），頁143-202。
14　參閱陳向陽，《中國睦鄰外交：思想、實踐、前瞻》，（北京：時事出版社，2004年），頁135。

15　轉引自陳廷湘、周鼎，《天下、世界、國家：近代中國對外觀念演變史論》（上海：三聯書店，2008年），頁4。
16　《明史》卷三百二十四，「外國五」，轉引自何芳川，《北京大學學報》，總190期（1998年），頁39。實際上，也不乏確實相信朝貢秩序而頻頻來朝的例子，其著者為明代的琉球與朝鮮。
17　「帝國家政」為渡邊信一郎用語，轉引自王德權，同上注，頁190。
18　關於強勢中國偏好主動出擊的戰略，參閱Iain Alastair Johnston, Cultural Realism: Strategic Culture and Grand Strategy in Chinese History （Princeton: Princeton University Press, 1995）.
19　參閱葛兆光，〈作為思想史的古輿圖〉，收於甘懷真（編），《東亞歷史上的天下與中國概念》（臺北：臺灣大學出版社，2007年），頁217-254。
20　參閱陳向陽，《中國睦鄰外交：思想、實踐、前瞻》，前引書，頁156-160。

21　柏拉圖的「理想國」亦是如此。有關柏拉圖觀念論的本體論哲學，及對「形式說」的簡要討論，可參閱羅素（Bertrand Russell）著，何保中、陳俊輝譯，《西方的智慧（上） 》（臺北：業強出版，1986年），頁80-82, 88；另亦參閱趙汀陽，《沒有世界觀的世界：政治哲學和文化哲學文集》，同前引書，頁9, 52；趙汀陽，《天下體系：世界制度哲學
導論》，（南京：江蘇教育出版社，2005年），頁40-48。
22　此處「大於『國家』之總和」與「化約」的比喻，係筆者之見解。其觀點來自於盧梭（Jean-Jacques Rousseau）與華爾志（Kenneth N. Waltz）。盧梭與華爾志的理論都有一種「整體主義」（holism）的觀點。
23　亦見渡邊信一郎（著），徐沖（譯），《中國古代的王權與天下秩序》（北京：中華書局，2008年），頁12。

24　趙汀陽，《沒有世界觀的世界：政治哲學和文化哲學文集》，同前引書，頁16-18；陳向陽，《中國睦鄰外交：思想、實踐、前瞻》；頁31，151-152。
25　例見Violetta Ravagnoli, 〈中國的世界秩序觀：天下概念與西方的秩序觀〉，王巨新譯，收於陳尚勝（編），《儒家文明與中國傳統對外關係》（濟南：山東大學出版社，2008年），頁225-236。
26　王正毅，同前引文，頁20；白永瑞的意見，參閱白永瑞、陳光興、孫歌，〈關於東亞論述的可能性〉，同前引文，頁36。
27　例見秦亞青，〈國際關係理論中國學派生成的可能性與必然性〉，《世界經濟與政治》（2006年第3期），頁14-21。
28　參閱曹永年（編），《內蒙古通史（卷二）》（呼和浩特：內蒙古大學出版，2007年），頁13-30, 104-110, 289-295, 393-400。
29　達力札布，《蒙古史綱》（北京：中央民族大學出版，2006年），頁191-199。

30　劉學銚，「蒙古盟旗制度」，收於劉學銚、陳又新，《蒙古盟旗制度／西藏政教制度略述稿》（臺北：蒙藏委員會，1996年），頁3-4。
31　細節參閱杜家驥，《清皇族與國政關係研究》（臺北：五南出版，1998）。
32　「臺吉」，即王子之意。
33　綜合參閱劉學銚，〈蒙古盟旗制度〉，同前引文；梁麗霞，《阿拉善蒙古研究》（北京：民族出版社，2006年），頁115-117；程厚、葉大匡等，《哲里木盟十旗調查報告書》（上冊）（呼和浩特：遠方出版社，2007年），頁118-119。
34　達力札布，《蒙古史綱》，同前引書，頁255；劉學銚，〈蒙古盟旗制度〉，同前引文，頁8。
35　劉學銚，同上注，頁7。
36　達力札布，《蒙古史綱》，同前引書，頁190、259-260。
37　參閱梁麗霞，《阿拉善蒙古研究》，同前引書，頁103-105。
38　劉學銚，同上注，頁11-12；達力札布，《蒙古史綱》，同前引書，頁253-254。
39　參閱孟繁荔，「國共內戰後期德王領導之蒙古自治運動分析」，《中國邊政》，168期（1996年），頁43-53；吳啟訥，「民族自治與中央集權：1950年代北京藉由行政區劃將民族區域自治導向國家整合的過程」，同前引文。
40　達力札布，《蒙古史綱》，同前引書，頁268-269。
41　梁麗霞，《阿拉善蒙古研究》，同前引書，頁123-137。
42　轉引處同上注，頁136。
43　可參閱祁美琴、李文琪，「清代外藩蒙古王公來京原因考」，《中國邊政》，175期（2008年），頁33-52。
44　達力札布，《蒙古史綱》，同前引書，頁272。
45　見劉學銚，同上注，頁4-5；梁麗霞，《阿拉善蒙古研究》，同前引書，頁105。
46　此政策亦稱「封禁」；達力札布，《蒙古史綱》，同前引書，263-264；案例參閱程厚、葉大匡等，《哲里木盟十旗調查報告書（上冊）》，頁71-83，124-139。
47　例如阿拉善和碩特旗除旗主外，另有黃教三大寺，各有轉世產生之呼圖克圖。參閱梁麗霞，同前引書，頁108-109。
48　賴惠敏，「清政府對北京藏傳佛寺之財政支出及其意義」，《中央研究院近史所集刊》，58期（2007年），頁1-5。
49　例見張登及，「『中國』概念的內涵與流變」，收於張登及，《建構中國：不確定世界中的大國地位與大國外交》（臺北：揚智出版，2003年），頁308-313。
50　細節參閱Jens Bartelson, A Genealogy of Sovereignty （Cambridge, Cambridge University Press, 1995）, pp. 12-52.
51　參閱費孝通（編），《中華民族多元一體格局》（北京：中央民族大學出版，2003年）。
52　秦亞青，「中國國際關係理論」，收於王逸舟（編），《中國對外關係轉型30年》（北京：社會科學文獻出版社，2009年），頁306-343。
53　秦亞青，「研究設計與學術創新」，《世界經濟與政治》，2008年第8期，頁75-80。

張登及│臺灣大學政治學系助理教授