蒙古国议会通过了“战略性外国投资法”

2012年5月17日，蒙古国议会通过了一项针对外国投资者的法案，该法案全称为“外国投资者投资于具有战略重要性部门的商业实体的管理法案”（简称为“战略性外国投资法”或“SFI 法案”）。

一个月后，6月28日，蒙古大选将正式启动。在此之前，蒙古国政局突变——蒙古国前总统、反对党人民革命党领导人那木巴尔·恩赫巴亚尔于2012年4月13日早晨因涉嫌腐败遭国家反贪局逮捕，成为蒙古历史上第一位被捕的前国家元首。

与此同时，SFI法案正在给包括中国在内的诸多外国投资人构成重大影响。

法案提出蒙古三大战略产业
几个世纪以来，蒙古国给外界留下的印象是一潭死水般的宁静与安谧，然而，由于大量矿藏资源被发现，蒙古国突然被激活，正在发生一场深刻而复杂的变化。勘探结果表明，在蒙古国所坐拥的山川里，储藏了大量的煤、铜、金、银、铁、铀以及其他重要金属。外界认为，这些矿藏的丰富储量足以维持它的邻国——中国经济的高速发展。

2013年，著名的Oyu Tolgoi 铜矿将正式开采，此举将为当地政府提供一条极为富裕的资金流，这一被突然发现的财源让蒙古国民激动不已，尤其是权力阶层，他们急于通过国会来增加采矿公司的税收水平，而这些采矿公司，几乎清一色地为外国投资者所控制。

事实上，在有关限制外国投资者进入的法案方面，蒙古国议会2009年曾起草过一份相似的版本，然而随之而来的中国国有企业——中铝对位于南戈壁的奥尤陶勒盖煤矿的收购案引发了对这一法案的重新审议。事实上，在这起收购案最早公告之日，蒙古国法律中并没有有关类似离岸交易将影响国家经济战略的明确规定。

很可能就是在这一背景之下， SFI法案重点提出了一个有着战略重要性的商业部门（BESI）的概念。同时指出，“在蒙古，具有战略重要性的产业主要有三类，采矿是其中之一，另两类分别为银行和金融业，传媒和通信业。”

强化对外国投资人审批
如果说三大产业的提出只是一个概念的话，有关对外国投资者的批准问题则直指问题的核心。根据法案，部分私人外国投资者的交易将有待政府部门的批准，这些交易包括：其一，外国投资者收购或者获得蒙古国具有战略重要性的产业部门33%或以上股权时，需要得到政府部门批准。

其二，不考虑外国投资者所持有的股权，只要是对于蒙古国具有战略重要性的产业部门提出并购意向，并有可能对交易目标拥有实质控制权的交易都需要获得政府批准。根据SFI法案，拥有“实质控制权”包括：指任CEO，或者对CEO或董事长人选有投票决定权，或者拥有决定或实施企业管理/运营权。

其三，不考虑外国投资者所持有的股权，只要是与外国投资人有关的并购，而交易本身有可能会导致卖者或买者任何一方提高在国际或国内大宗商品市场上对矿产品垄断的情形，或者直接或间接地影响到蒙古国矿产品的出口价格，都需要通过当地政府的批准。

对私人外国投资人如此，对外国国有投资人的审批则更为强化。
法案规定：“所有外国国有投资者或者国际组织在蒙古国进行的并购或者业务运营都需要进行政府审批，不管这些并购是否发生在具有战略重要性的产业部门。”

同时，投资人国有股权所占的比例不影响这一法律的适用，这意味着，投资人股权结构中但凡有1%的国有股权，在蒙古进行任何产业的并购交易都将需要经过政府审批。
除了政府批准之外，法案规定了一些特殊交易还需要得到国会的批准，这些交易指外国投资者收购蒙古国具有战略重要性的产业超过49%的股权，同时收购价格超过1000亿图格里克的交易。

晚些时候，政府将会出台详细的审批程序，不过，SFI法案仍然提出这样一条规定，即外国投资者希望进入适用SFI法案的交易中时，首先需要向“蒙古外国投资事务局”（FIA）提交申请并获得批准。

FIA将重点审查以下几方面的内容，首先是蒙古国的国家安全利益，其次是申请者遵守当地法律及商业惯例的能力，是否会产生任何垄断性的后果，是否会对国家预算或者政府政策产生重大冲击，是否会对战略性部门产生相反的或不利的冲动。

对于该法案，全球律师事务所Hogan Lovells（霍金路伟律师事务所）Aldrich， Michael律师指出，“SFI法案中对于本土公司的定义引发了很大的争论，因为本土公司的范围被给予了扩大性的解释，包括了那些蒙古国民持股占到50%以上的公司，而不论这些公司里是否有外国投资者。”

这意味着，到蒙古从事采矿业的外国投资人，只要与蒙古当地人合作，并占有不超过50%的股价，将可以轻松绕过大量的审批程序。
对法案辩证理解
SFI法案规定该法将立即得到实行，根据当地惯例，自国会通过后最多10天将正式实施。
不过，对此，全球律师事务所Hogan Lovells律师表示：“ 蒙古历史上经常会快速立法，但一旦发现对本国经济产生相反影响，就会对法律予以废除，或者推迟其实施时间。”

而这，将与蒙古国的政治形势密切相关，目前蒙古国内主要政治势力的斗争激烈，以那木巴尔·恩赫巴亚尔为代表的人民革命党，和以现总统额勒贝格道尔吉所领导的民主党之间正在为6月份的议会选举做准备。

俄罗斯科学院远东所副所长谢尔盖·卢佳宁指出：“恩赫巴亚尔在‘三大支柱’构想的框架下执行等距离的政策，这三大支柱是俄罗斯、中国和西方。从表面上看，民主派的代表们、包括现总统额勒贝格道尔吉也坚持这一路线。但是，他们却更多地倾向于西方，力图给西方公司提供更多的优惠条件。尤其涉及自然资源开采领域和重要的战略矿区更是如此。”

卢佳宁认为，清除恩赫巴亚尔将使蒙古国的对外政策更加西化。但议会选举结果还有待于观察。显然，这给旨在限制外国投资人进入的新法案的实施也带来了很大的不确定性。