清朝时期蒙古族地区的行政建置和盟旗制度

清朝统一漠南，喀尔喀和漠西三大蒙古各部后，在政治和军事上对蒙古进行了重大的改革，实行盟旗制度和军府制度。它一方面采取联盟政策，充分利用蒙古的力量来为其统一中国和巩固统治服务，清政府设立理藩院 ，专门处理对蒙古（包括新疆、西藏）的事务，负责制·订和研究贯彻对蒙古的政策；另方面，又采取防御和削弱蒙古力量政策，把蒙古族列入以满族统治阶级为核心的政治行政体制，建立直辖中央的军事机构。在蒙古地区，清政府直接派遣将军、都统和大臣等官吏，进行监督和行政控制。在漠南蒙古、漠北蒙古、漠西蒙古相继设立将军、都统（副都统）、总管、大臣，用以加强对蒙古的统治。这些官吏大多是满人，一般都是·皇亲国戚，少数为蒙古人。他们有很大权力，所有蒙古贵族都要受其节制和调遣。清朝在漠南除盛京将军，黑龙江将军、吉林将军直控今哲里木蒙古地区外，设有绥远城将军、热河都统、察哈尔都统、呼伦贝尔副都统、安北将军、左卫将军等，在喀尔喀蒙古地区设有定边左副将军（或称乌里雅苏台将军）、科布多参赞大臣、库伦办事大臣，其下又按需要设有多名都督、副将军和参事等职务。在青海设西宁办事大臣。在宁夏、陕甘地区有宁夏大臣直控阿拉善蒙古，设陕甘总督直控额济纳蒙古。清朝在新疆设伊犁将军，其下设乌鲁木齐都统、塔尔巴哈台和喀什噶尔参赞大臣与领队大臣等等。

清朝为进一步削弱蒙古力量，加强对蒙古人民的直接统治，在广大蒙古地区实行盟旗制度，盟旗制度主要内容，包括封爵、编佐、置旗、设盟、置官等几个方面，基本上是在蒙古原有政治制度的基础上建立起来的，但其性质已有了变化。旗本是蒙古鄂拓克中一种军事组织形式，后成为蒙古封建主政权组织，清朝利用此形式，一方面作为清朝赏赐给蒙古贵族的封建领地，另方面，又是清政府在蒙古地区设置的相当于县级的行政区域单位，直接为清朝统治蒙古服务。

清朝对蒙古各部进行编旗，小部落合为一旗，大部落分为数旗。各旗互不统属。每旗设札萨克 （旗长）一人管理旗务。旗下基层组织为佐、凡年满18岁至60岁者要编入册。每150人编为一佐。喇嘛可免入册。平时三分之一牧民要服役；三分之二牧民搞生产。佐的头领称佐领，主要负责差役调遣工作。札萨克为世袭制，其下官员设协理台吉、章京、参领、佐领、骁骑校等官职，分工管理旗内的军事、司法、行政、土地等。旗的上层组织为盟，盟设盟长和副盟长各一人，从各旗的札萨克中产生，由理藩院奏报清政府任命。盟长的主要职责为会同各旗礼萨克处理大事务，接受上诉和会审案件，检阅各旗军事力量。

清政府在内蒙古地区实行盟旗制度过程中，除将察哈尔部编为直属于清政府的八旗外，于24部中，共建立49旗 ，6个盟，其名称为：科尔沁部6旗，札责特部1旗，杜尔伯特1旗，郭尔罗斯2旗，属哲里木盟；敖汉旗，奈曼旗，巴林部2旗，札鲁特部2旗，阿鲁科尔沁部1旗，翁牛特2旗，克什克腾部1旗，喀尔喀左翼旗，属昭乌达盟；喀喇沁部3旗，土默特部2旗，属卓索图盟；乌珠穆沁部2旗，浩齐特部2旗，苏尼特部2旗，阿巴噶部2旗，阿巴哈勒尔部2旗，茂明安部1旗，乌拉特部3旗，喀尔喀右翼部1旗，属乌兰察布盟；鄂尔多斯部7旗。属伊克昭盟。

外蒙古喀尔喀蒙古附清后，在康熙、雍正年间曾数度编为盟旗制。
1759年（乾隆二十四年），在外蒙地区，将喀尔喀蒙古及西蒙古诸部正式编制，计：土谢图汗部20旗，属汗阿林部；三音诺颜部22旗，厄鲁特2旗，属齐齐尔巴克盟；车臣汗部23旗，属克鲁伦巴尔和屯盟；札萨克图汗部18旗及辉特部1旗，属札克必拉色钦比都哩雅诺尔盟。
1725年 （雍正三年），青海蒙古正式编旗共置西蒙古和硕特、绰罗斯、辉特、土尔扈特等部28旗，喀尔喀部及诺门罕1旗，为1盟，由西宁办事大臣兼任盟长。

1771年 （乾隆三十六年），原先迁往中亚伏尔加河流域的土尔扈特部，在其首领渥巴锡的率领下，回归祖国故土伊犁河流域，受到清政府的热情接待，把他们安置在今新疆天山南北，并编旗设盟：在今新疆巴音格楞蒙古族自治州境内的旧土尔扈特部4旗，为南路乌纳思索珠克图盟；今和布克赛尔蒙古自治县境内的3旗，为北烙乌纳恩索珠克盟；今乌苏县境内的2旗，为东路乌讷恩素珠克盟；今博尔塔拉蒙古族自治州境内的1旗，为西路乌讷恩素珠克盟。此外，新土尔扈特2旗，为青塞特奇勒图盟；和硕特3旗，为巴图塞特奇勒图盟。

在西套蒙古地区也建立了旗制。阿拉善地区和硕特蒙古，于康熙年间建立札萨克旗；额济纳地区亦建立了札萨克旗，皆不设盟。乾隆年间，杜尔伯特三策凌率部南附清朝后，于 1754年（乾隆十九年），建左翼1旗，辉特1旗，为赛因济雅哈图左翼盟；又建右翼3旗，辉特1旗，为赛因济雅哈图右翼盟。

蒙古族地区盟旗制度的建立，是清朝政府在政治上的一大改革，较之我国历史上某些强大的封建王朝，对各民族地区所实行的羁摩政策，有很大的不同。历史上，中原王朝政府往往在民族地区建立都督府州，表面上隶属于中原王朝，实际上，中原王朝大多并未进行直接统治，而是委派本民族的头领为都督来统治，没有改变民族地区原有的政权机构、组织形式和政治制度，对其内部事务不加干预，仍由本民族的各级酋长来统治，实际上保留着原有民族政权独立或半独立的状况。

清政府在广大的内外蒙古和甘、宁、青、新疆、蒙古地区实行盟旗后，由清政府派遣官吏到民族地区进行管理，建立直属于清政府各级行政组织，蒙古地区原有的民族政权组织形式和政治行政制度不再存在，而完全纳入了清政府政治体制之内，从而，把北方民族地区的政治和清政府进一步联成一体，同时使边疆各民族和内地各民族人民也进一步联成一体，加强了各民族人民密切的经济联系，形成更加牢固的统一整体，为我国统一的多民族国家的最后形成，为我国疆域的最后奠定，各民族经济的共同发展，创造了良好的条件。