內蒙古：蒙古人成為少數

民族自治與中央集權—1950 年代北京藉由行政區劃將民族區域自治導向國家整合的過程
节选...（内蒙古部分）
1950 年代，北京的新政權以「民族識別」和「民族區域自治」兩項新政策，取代了清末和民國針對邊疆少數民族地區推行的行省化政策。本文考察中共在建立五個省級民族自治區的同時，調整邊疆行政區劃的過程，指出其政策實未改變清朝與中華民國政府的國家整合目標，且在執行方式上，汲取了中國歷朝和蘇聯強化中央集權、防杜少數民族分離的經驗。在新疆，中共以「自下而上，廣封眾建」的方式，操作各級民族自治地方的行政建置、轄境劃分事務，讓維吾爾人的政治資源受到其他少數民族的稀釋與制衡。而在其他四個自治區，中共也因時因地制宜，或將漢人聚居區劃入內蒙古，使蒙古人成為少數；或壓縮藏族與回族自
治的地理空間；或整合、籠絡非漢民族。本文認為，中共推行民族區域自治制度的手法靈活、細膩而有原則，最終不止成功地在法律上將非漢民族地區事務明確定位為主權國家內政，同時也將該制度中潛在的離心因子有效侷限在可控制範圍內，真正實現了中央政府對這些地區直接有效的政治統治和行政管轄。

關鍵詞：行省化、行政區劃、中央集權、民族區域自治、分離主義

（一）內蒙古：蒙古人成為少數
1940 年代，相對於國民政府在內蒙古地區的行省化措施仍停留在表層的狀況，尚屬在野造反團體，又接近北部邊疆的中共，則反過來利用非漢民族的反漢情緒和分離主義傾向。對日抗戰爆發後，中共軍隊趁機進入鄰近「陝甘寧邊區」的內蒙古地區，在河套、綏遠地區建立「大青山根據地」，並利用蒙古族的中共黨員雲澤（烏蘭夫）等人，介入並利用「內蒙古自治運動」。
中共在內蒙古的工作方針，是將該地區導向中共版「民族區域自治」的軌道，即追求建立作為「中國人民民主政權組成部份」的「自治政府」，而不是「獨立自治」。1945 年底，中共主導下的內蒙古左翼民族主義人士，在張家口成立「內蒙古（西蒙）自治運動聯合會」；1946 年初，在東蒙成立「東蒙古自治政府」；1947 年4 月，在王爺廟（烏蘭浩特）成立「內蒙古自治政府」。自治政府之下，設立四級政權：一、盟；二、縣、旗、市；三、努圖克（農區）或蘇木（牧區）；四、嘎查或巴格（行政村，在農區稱嘎查，在牧區稱巴格）。72
表面上，中共強烈譴責國民黨「大漢沙文主義」政策傷害弱小民族權益，但在實際面，中共因勢利導，不僅為蒙古人的反漢情緒找到了出口，同時藉蒙古族出身的幹部，滲透到內蒙古盟旗內部的傳統權力核心；更重要的是，中共採用與國民黨不同的逆向思考方式，「大方」地放棄「行省」的無用外殼，以「民族自治」的名義，將西蒙各地漢人墾殖者業已在人數上居於優勢的現實就地合法化。因此，中共在建政前後，劃定內蒙古自治區的行政管轄範圍時，刻意將國民政府和滿洲國時期歸併於若干行省的原內蒙古盟旗，全部劃歸內蒙古。為此，中共甚至不惜非正式地將內蒙古自治區與「大行政區」並列，使自治區得以統轄一度同時存在的綏遠省。

內蒙古自治政府成立時，實際轄境加擬議中的轄境為興安、嫩江、黑龍江、吉林、遼北五省的蒙古盟旗。1949-1950 年間，中共中央東北局將五個省的盟旗，加上熱河省的昭烏達盟、察哈爾省北部的大部份縣分，劃入自治政府轄區；自治政府也由位於東蒙的烏蘭浩特市遷往靠近北京，原隸察哈爾省的張家口市。1950 年1 月，周恩來召見烏蘭夫等人，告知北京將歷史上屬於內蒙古的區域劃歸內蒙古，建立東西部統一的內蒙古自治區的決定；並依據烏蘭夫的建議，將自治區首府設在綏遠省省會歸綏市。

1952 年5 月，中共中央核准中共華北局〈關於內蒙古與綏遠工作關係問題的四項解決辦法〉，主要內容為：「內蒙古自治區人民政府……遷駐歸綏市；綏遠省人民政府由政務院和內蒙古自治區人民政府雙重領導，但各有重點，省的一般行政事宜和非民族自治區領導重點在中央，轄區內各盟旗民族事務領導重點在內蒙古。」1954 年1 月，內蒙古自治區與綏遠省正式合併，綏遠省撤置。73  在一系列歸併、撤置（興安、嫩江、遼北、熱河、察哈爾、綏遠等省全部撤置）後，內蒙古行省化進程在表面上完全終結。結果，在占地廣大的蒙古民族自治區內，蒙古人的比例下降為16.2%。74  然而，讓包括（漢化程度很深的）烏蘭夫（雲澤）在內的內蒙古民族主義者無奈的是，內蒙古「自治區」和它的前身「自治政府」都是在「漢族革命者」幫助之下建立的，總不能由這個政府將（居區域人口絕大多數的）「漢族兄弟」
驅逐出境吧！（吳啟訥）

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