北约“灵巧防卫战略”背景下的蒙古国外交安全政策走向

2012年5月20日至21日，美国芝加哥北约峰会，蒙古国首次以北约“全球伙伴关系”框架内的“和平伙伴关系国地位”参会。与此同时，面对欧洲债务危机的不断蔓延，北约峰会提出“灵巧防卫(Smart Defence)战略”，被视为是在财政紧缩下，保障和提升北约防御能力的应对之策。

“灵巧防卫战略”2011年由北约秘书长拉斯穆森提出，强调成员国加强协调与合作，以应对财政紧缩时期军费开支减少带来的不利影响，缩小欧洲与美国的防务支出差距，呼吁各成员国承担公平合理的防务责任，降低对美国的依赖。2012年3月，北约与蒙古国已正式签署了合作伙伴协议，标志着蒙古国与北约关系取得重大突破，为进一步拓展双方合作关系奠定了法律基础。虽然蒙古国此次参会只具备政治性的象征意义，但作为在东北亚地区具有重要地缘战略地位的内陆国，在北约“灵巧防卫战略”下，蒙古国外交安全政策走向还是值得关注的。

双方积极互动的契合点何在
蒙古国与北约的合作关系早已开始。在美国的主导下，蒙古国自2003年开始至今共派出13批265名军人参与阿富汗国民军培训计划，负责为阿军培训高炮和直升机人才；2003年至2009年共派出10批1200多名军人参加伊拉克“自由行动”；2005年和2006年派出2批72名军人参加北约框架内的科索沃行动。

从2009年开始，蒙军150人前往阿富汗参与美国和北约主导的反恐行动，成为第45个正式向阿富汗派兵的国家。至今蒙军已向阿富汗派出1400多名军人，与美、德等国军人配合共同在阿富汗反恐行动中执行任务。2011年5月，正式访问蒙古国的北约负责安全政策和伙伴关系的副秘书长在会见蒙古国总统额勒贝格道尔吉时对蒙给予了高度评价，并感谢蒙支持北约在科索沃和阿富汗的军事行动。

蒙古国2008年至2012年的施政纲领将获得北约“全球伙伴关系”框架内的“和平伙伴关系国地位”作为政府的重要任务之一。尤其是2009年额勒贝格道尔吉当选总统后，蒙古国加强了与北约的关系。2010年，额勒贝格道尔吉首次参加了在里斯本举行的北约峰会，并公开向北约示好，表示愿意增加赴阿富汗的军人数量。

额勒贝格道尔吉在会见北约高级官员时表示，希望与北约加强军事合作，建立正式关系，即加入北约“全球伙伴关系”框架内的“和平伙伴关系国地位”。德国等北约国家对此也表示支持。2010年，时任蒙国防部长的包勒德正式访问北约总部，并参加讨论阿富汗问题的北约高级会议。蒙古国与北约高层互访进入频繁期。[1]

2011年4月，在德国柏林举行的北约高级会议通过了建立伙伴关系的新政策及合作机制，目的是为与非北约成员国建立正式关系，共同应对国际维和与安全等方面的威胁。这为蒙古国获得北约“和平伙伴关系国地位”奠定了法律基础。蒙在遵循“开放”、“多支点”平衡外交的原则下，在利用政治、外交手段保障国家安全的新国家安全思想指导下，除平衡发展与两大邻国中国和俄罗斯的关系外，还将发展与美国、日本、德国以及欧盟、北约等“第三邻国”的外交关系作为保障其国家安全的重要战略之一，蒙古国视包括北约在内的“第三邻国”为其国家安全的重要支柱。同时，希望在蒙军军事改革过程中获得美国和北约的援助。此外，在美国和北约支持下参与更多的国际维和行动，以扩大其在国际舞台上的影响。

作为美国主导下的北约，一方面寻求蒙古国对其反恐战争的积极支持，另一方面更看重其位于中、俄两大国家间的战略地位。蒙古国努力成为北约和平伙伴关系国，其宗旨是利用政治、外交途径保障国家安全；而北约拉拢蒙古国则是其东扩战略的重要组成部分。尤其是在本次北约峰会提出“灵巧防卫战略”之前，蒙古国所参加的北约全球伙伴关系框架下的各项维和活动正好契合北约“分担任务，分散风险，集成高效”的战略意图，而这也正是“灵巧防卫战略”的内核精髓。

蒙古外交战略重点转向的内外动因
蒙古国为了本国战略安全的需要，最近几年在外交政策方面也做出了积极的调整。蒙古国于2004年成为欧洲安全与合作组织亚洲伙伴国。蒙古国力求成为该组织的正式成员，并试图以此身份为过渡，逐步转型为北大西洋公约组织的“准盟友”。2011年5月，欧安组织国际会议在蒙古国首都乌兰巴托召开，会议就加强国际安全与合作以应对跨国威胁等议题进行了讨论，与会的蒙古国对外关系与贸易部长赞达沙塔尔表达了该国加入欧安组织的强烈意愿。2011年11月，蒙古正式提出申请加入欧洲安全与合作组织，蒙方认为加入欧安组织符合蒙古国的国家利益，而蒙古国也准备好通过利用其地理位置优势为欧安组织的发展作出贡献；并希望蒙古国成为世界重要安全组织在亚洲的新合作伙伴。蒙古国的政治精英们认为欧安组织致力于保持国家独立、领土完整和神圣不可侵犯，同时把保障经济发展、环境保护、人权、自由等作为基本目标，蒙古国希望该组织成为其“第三邻国”。[2]

作为世界上最大的内陆国家，蒙古只有两个近邻-俄罗斯和中国。但是，自前苏联解体之后，当时可谓孤立无援的蒙古国，在1994年制定了《对外政策构想》，形成“不结盟”、“等距离”、“全方位”和“多支点”的对外战略。其要点是，与俄罗斯和中国同时保持友好关系，为此要与中俄“均衡交往”，开展广泛合作，同时也力求发展与美国、日本、欧盟和印度等国的关系。

但在2009年和2010年，蒙古总统对上述政策分别做了两个方面的重要修改和补充，一个是在政府例行会议上讨论制定了“外交经济化纲领”，另一个是把“第三邻国”外交政策以法律形式加以强化，两者均强调蒙古将利用资源开发等优势发展项目作为经济手段，来建立新的对外互利合作关系，尤其强调发展与“第三邻国”间的关系。随着蒙古国近年来经济的快速发展，特别是该国诸多特大型矿藏如铜、金、煤及铀矿的发现和开发，在全球资源日益枯竭的形势下，蒙古国全球战略地位日益提高。许多北约成员国如美国、加拿大、德国及北约伙伴国如澳大利亚、韩国在蒙古国的利益存在日益扩大，这为北约国家扩大与蒙古国的军事安全合作确立了经济基础。蒙古近几年活跃的对外交往正是这一政策的具体体现。一方面包括其对美、日、德、韩、加、澳、印度等“第三邻国”的积极外交；另一方面也包括其重视发展多边外交关系，如联合国、欧盟、北约、欧安组织、上合组织、亚太经合组织等。蒙古“第三邻国”外交的实质是视“第三邻国”为国家安全支柱，即作为一个小国，蒙古通过政治和外交手段来保障国家安全，而非军事等其他手段。

正是在上述思想支持下，最近几年，蒙古把对“第三邻国”的外交放在首要地位，与很多西方国家可谓打得火热。目前，美国不惜重金在蒙古国首都乌兰巴托建立了国际维和训练中心，并从2003年开始与蒙方共同举行代号为“可汗-探索”的联合军演。可以说，美国已经通过某种形式，成功实现了军事打入蒙古的企图。这些以美国为首的“第三邻国”大力拉拢蒙古，旨在利用蒙古的特殊地理位置，构筑对中俄两国的战略包围圈。蒙古总统额勒贝格道尔吉在访问美国智库布鲁金斯学会时还称：“我们将美国视作是我们的首选‘第三邻国’，我们希望提升两国关系。”[3]美国为打压中俄两国，既在欧洲和中亚加紧部署，挤压俄中的战略空间，也在亚洲和太平洋地区进行部署，牵制中国和俄罗斯。美国高度重视蒙古贴近中俄的特殊地理位置，力图使蒙古成为亲西方国家，把蒙古纳入其“战略网络”。而北约拉拢蒙古并把其发展为“全球伙伴关系”框架内的“和平伙伴关系国地位”，则是北约欲走出欧洲进入亚太的重要组成部分，尤其是在美国战略重返亚太的大背景下，蒙古对美国或者北约的战略地位无疑将会更加重要。

角色大转换，北约“准盟友”定位何在
蒙古加入由西方国家牵头的这些安全组织，尽管其象征意义大于实际意义，但却体现了它的政治取向，说明它虽然仍旧是“上海合作组织”的观察员国，但已与中俄两大邻国渐行渐远，也使北约及欧安组织对中国北部和俄南部边境形成完整的合围，也可以说是在中俄之间打下了一个深深的楔子，使得欧美政治、军事版图开始向东亚发生重大延伸。对于美国和蒙古的不断走近，美国战略专家罗佐弗曾撰文称，“蒙古是五角大楼安插在中俄之间的特洛伊木马”。近些年来，美国在非洲、大洋洲、东亚公开或暗中建立了大量新的军事基地，而现在美国又开始将目光瞄向了蒙古，有可能以各种借口或名目在蒙古建立军事基地。而目前世界上仅有朝鲜、哈萨克斯坦和蒙古三个国家同时与中俄接壤，但蒙古是唯一完全被中俄两国包围的国家，北约现在硬是从中俄的包围中“挤出一个军事伙伴”。由此可见，蒙古在北约组织或者那些“第三邻国”心中的重要地位。[4]

蒙古国目前所实行的外交安全政策虽具有现实性和平衡性，但在目前国际政治经济形势不明朗的背景下，逐渐凸显出了其“偏向性”。蒙古国急切加入欧安组织和积极参与“北约全球伙伴关系”框架下的各项维和活动，似乎是在迎合以美国为首的北约安全战略调整的需要；尤其是在欧元区经济复苏形势乏力、美国等西方国家急欲从阿富汗抽身的国际大背景下，“灵巧防卫战略”的提出似乎是一个良好的选择，蒙古作为北约“和平伙伴关系国”，虽然国小力薄，但在“第三邻国”经济和军事领域的大力援助下，未来会扮演更加积极的角色，起到为“准盟友”分忧的作用。

虽然蒙古国十分强调“第三邻国”外交，但是，面对南方邻居中国经济的发展，蒙古国也心态复杂，一方面希望搭乘中国“经济快车”来振兴蒙古，另一方面又由于历史原因，不愿过分依赖中国。对于俄罗斯，虽然蒙俄两国在政治、经贸、军事安全领域的合作与交流比较热络，但同样有“难解的历史情节”。正因为蒙古国对中俄同时存有戒心，才力求实行“平衡”外交战略，与美欧日等“第三邻国”积极发展关系。从地缘政治角度来看，一旦蒙古国成为北约的“东方盟友”，其地位会发生根本变化，大国间缓冲国角色将一去不返，取而代之的是西方阵营的桥头堡；蒙古国军事力量将会得到全新装备，其地缘政治上的被动角色将彻底扭转。从这个意义上讲，蒙古国外交安全政策的调整与未来北约东扩趋势形成了某种“心照不宣”的呼应关系。

作者单位：内蒙古政府外事办
[1] 霍文.蒙古首次以和平伙伴身份参加北约峰会[N].2012-05-17.
[2] Энхсейхан.М.Г: Эхо Моквы, www.rambler.ru, 2011. 11.7
[3]  娜琳.论蒙古国与美国的双边关系[J].当代亚太，2010, 6 : 16.