南蒙古草原的所有权到底属于谁？

内蒙古草原所有制和生态环境建设问题

敖登托娅，鸟斯

[摘要]草原不同于农村的耕地，因此照搬农村普遍实行的集体所有制就不一定完全行得通，选就是内蒙古广大牧区虽然实行了牧民集体所有制，也进行了草场承包责任制．但无论生产或生活都不如农区变化大的原因。更深层的原因是内泉古草碌已大大不同于上世纪四五十年代，草原生态系统已受到严重破坏。

一、

上世纪80年代，中国改革开放政策的总设计师邓小平倡导了关于“真理标准”问题的讨论，提出“实践是检验真理惟一标准”的科学论断。思想领域的变革，引发了社会生活诸方面的一系列重大变化，所有制方面的变革，无疑是这场思想变革的重要成果。从安徽几户农民的土地承包开始，中国农村首先冲破所有制方面的束缚，“人民公社”、“生产大队”被取消，取而代之的是中国农村传统的乡、村建制，“集体所有制”取代了实行了20多年的“全民所有制”。

内蒙古自治区在中国内地农村改革形势的影响下，在草原所有制方面率先实行了改革，“牧业人民公社”被取消，取而代之的是与“乡”、“村”基本相同的“苏木”和“嘎查”(蒙古语意为“乡”、“村”)。1984年，《内蒙古自治区草原管理条例》①正式出台，明确了“内蒙古自治区境内的草原，属于社会主义全民所有和社会主义劳动群众集体所有。”(见该条例第二章第5条)牧区在实行草原集体所有制之后，开始第一轮的草场个人承包。内蒙古草原除了已确认属全民所有之外，大部分承包给了属集体所有制的牧民。1985年，《中华人民共和国草原法》于同年10月1日起施行，这是新中国成立后第一部有关草原的国家法。1989年，又对该法进行了修订。草原法明确规定：“草原属于国家所有，即全民所有由法律规定属于集体所有的草原除外。”显然，法律原则上仍确定草原为国家所有，即全民所有，虽然也承认现有的集体所有的形式，但那是“个例”，不具备普遍性。然而．草原集体所有制事实上已在内蒙古大部分草原牧区实行。

同中国农村所有制方面改革所取得的成果相比，内蒙古牧区在经济建设和牧民生活的改变上，并不十分明显，且没有成效。20世纪50年代，内蒙古在经济建设与人民生活方面，与全国其他省区相比居较高的水平。牧区优于农村。曾作为全国畜牧业龙头老大的内蒙古，从实行集体所有制以来，畜牧业开始落后于山东等省。同农村相比，像“华西村”等这样的“亿元村”、“亿元乡”在东部发达地区不是希罕事，可是在内蒙古草原，一个旗的财政收入甚至还赶不上东部发达地区的一个村、一个乡!比如锡林郭勒盟镶黄旗年度平均财政收入只有三四千万元左右，全自治区超过亿元财政收入的畜牧业旗几乎设有。牧民生活水平更是无法相比。根据内蒙古畜牧系统统计，1980年、1990年、2000年，全区牧民人均占有畜分别只有10.1、11.5、16.5(头只)，内蒙古小畜(即羊)占牲畜总头数的85％以上，一只羊大小均价不超过300元人民币，10只才3000元，这就是他们的主要财产。再加上近年来自然灾害频繁发生，返贫户达10万户以上，占牧户的29％。据对内蒙古边境8个旗的调查。人均收入为负2981元，无畜户17％以上生活在贫困线以下。有几个旗赤地千里，牧民已失去基本生存条件。

为什么会出现这样的结果呢?为什么内地农村的所有制改革取得了举世瞩目的成就，而在内蒙古草原牧区就不行呢?实践证明，目前，内蒙古草原实行的所有制形式并不一定符合草原畜牧业的发展和草原生态环境建设的需要。现行的草原所有制形式延续了自1958年以来的所谓“社会主义全民所有制”，集体所有制又套搬了中国内地农村的所有制改革模式，而忽视了内蒙古草原的特殊性，即草原有着同一般意义上的“土地”完全不同的属性和功能。同可耕地相同的是它们都属生产资料，不同的是草原具有的独特的生态功能。草原是陆地生态的主体，有无法取代的独一无二的生态价值。根据专家测试，它在转化能量、调节气候、蓄水固沙、保持水土、抵御和减轻水、旱、风沙灾害的作用方面与森林系统有着同等甚至优越于它的作用。在防止水土流失的功能方面又明显高于灌木和林地，不论拦蓄经流量还是减少其含沙量都比林地高得多。

另一方面草原生态系统又是比较脆弱的．尤其是我国大面积的干旱缺水草原，破坏容易，恢复却十分困难，内蒙古草原是阻断中亚大戈壁的绿色屏障，一旦这道绿色屏障消失，中华民族赖以生存的环境就会受到威胁。一道古长城，虽然曾阻挡过匈奴的铁骑，却无法抵御沙漠的侵袭，从这个意义上讲，内蒙古草原也是中原大地的生命之脉。

内蒙古自治区是于1947年在中共控制下创建的第一个“自治区”。当年由内蒙人民代表大会通过和公布了《内蒙古自治政府施政纲领》。在这个施政纲领中规定：“保护蒙古民族土地所有权之完整。保护牧场，保护自治区地域内其他民族之土地现有权利。”民主改革时期．内蒙古东部和西部都宣布了“牧场公有，放牧自由”。这个“公有”是民族公有。1953年，政务院民族事务委员会通过和公布了《关于内蒙古自治区及绥远、青海、新疆等地若干牧业区畜牧业生产的基本总结》，其中指出：“草场、牧场为民族公有的内蒙古自治区，实行自由放牧、调剂牧场的政策。”

内蒙古草原的民族公有制延续了大约11年(1947～1958年)。1958年7月间掀起了合作化高潮，同中国农村一样，85％的牧民加人了牧业生产合作社．同年12月，百分之百的牧民都加入了人民公社。与此同时，大批移民涌人，开垦草原的高潮也开始了，草原民族公有制事实上全部解体．取而代之的是事实上的全民所有制和无政府主义的乱开乱垦。根据内蒙古草原畜牧业在自治区成立后的曲折历史，大致可分为四个时期：

第一个时期是从1947～1957年，广大牧民解脱了封建贵族统治的枷锁，享受着民族公有制给与他们的权益，生产热情高涨。内蒙古的中共党政领导机关采取积极稳妥的步骤，实行了在民主改革中“不分、不斗、不划阶级”和“牧工牧主两利”的“三不、两利”政策，扶助贫苦牧民的政策，在牧区和半农半牧区实行“保护牧场，禁止开垦”政策，以及“人畜两旺”的方针，对推动和繁荣牧业经济卓有成效。1949--1952年，牲畜平均年递增11.4％；1953～1957年，年均递增14.2。这个时期，被称为内蒙古自治区的“黄金时代”．至今为草原上的广大牧民所怀念。

第二个时期是1958年后，草原全民所有制代替了民族公有制。各种国营农场、国营企事业单位办的各种“基地”不计其数地随便在草原到处“开花”，农业社队也开垦了不少草原，这个时期，内蒙古的牧民习惯称之为“动荡时期”。这个时期一直延续到1966年。

第三个时期就是“文化大革命”的lO年。“文化大革命”给内蒙古草原所带来的是比任何“黑灾”和“白灾”更为严重的大灾大难。从1969～1973年，又一次开始了开垦草原的高潮，这时的内蒙古草原所有制，其实只能说是无政府主义的“全民所有翩”，开始了普遍性的占用和破坏草原，为了鼓励开垦，国营农场每开垦一亩草原。国家补贴30元．内蒙占生产建设兵团几个师，几乎就是以开荒为己任，不到3年，共开垦草原2480万亩。这个时期草原遭逢的厄运是可想而知的。牲畜的年平均递增率是负数，人均数、草场占有率更是大幅下降。第四个时期是“文革”结束至今。随着《草原法》的实施，内蒙古草原实行“全民和集体”两种所有制。草原的滥垦、滥伐、滥牧、滥采等现象，得到一定程度的遏制，退耕还林还草政策的实施，使一部分草原得到恢复，生态保护、治理得到更多人的理解，保护内蒙古草原，就是保护中华民族赖以生存的绝色屏障——这一理念不但在一部分环保人士中认同，也为更多的中国人认同。但是，由于在所有制问题上的含混不清，草原管理方面的责任不明，内蒙古草原畜牧业仍在低水平上徘徊，草原生态问题仍然令人堪忧。

二、

既然草原不同于农村的耕地，因此照搬农村普遍实行的集体所有制就不一定完全行得通，这就是内蒙古广大牧区虽然实行了牧民集体所有制，也进行了草场承包责任制，但无论生产或生活都不如农区变化大的原因。更深层的原因是内蒙古草原已大大不同于上世纪四五十年代，草原生态系统已受到严重破坏。

中共建政后，在单一重粮政策的影响，以及人口政策上的严重失误，导致蒙陕晋接壤地区植被屡遭破坏，其中比较严重的有三次开垦，第一次是“一五”期间(1953～1957年)，蒙陕晋三省区垦荒1144万亩，其中内蒙古785.8万亩，占三省开荒面积的68.69％；第二次是“二五”期间(1958～1962年)，特别是三年调整期间，开荒3613 6万亩，其中内蒙古2561万亩，占三省区开荒面积的70 87％；第三次是十年动乱期间(1966～1976年)，开荒1648 4万亩，其中内蒙古1400万亩，占三省区开荒面积的84 93％。从1953～1990年，据不完全统计，三省共开荒7864万亩，其中内蒙古5574.9万亩，占三省区开垦荒地总面积的70 89％。由于蒙陕晋接壤地区地处毛乌素沙漠和库布齐沙漠东南，气候干燥多风，开垦行为加速了这一地区的荒漠化，由此而造成的生态灾难是无法估量的，使本来脆弱的生态环境更加脆弱了。

中共执政的近半个世纪，对西部、内蒙古的三次“大开发”，对西部、内蒙古的生态环境产生了巨大的破坏性影响，人为的、强度过大的经济活动是当前荒漠化的最直接的原因。
在人为因素中，由于人口增加而引起的过度农垦、放牧、砍伐是主要的因素。由张广军先生主编的《沙漠学》一书中以大量的史实做出了结论。他指出：“草原农垦是半干旱地区农牧交错地带沙漠化过程发展的最主要的原因。”超强经济活动(比如超强度的农垦)往往与人口数量急速增加相联系，中国近半个世纪以来，在农牧交错的沙漠化地区，由1949年的10～15人／平方千米增加到1980年的40～60人／平方千米；最近20多年来，许多地方每平方千米已超过80～100人。人口多了．除了开垦之外，对草地森林的破坏也随之加剧，草场不堪重负，森林面积逐年缩小。由于沙漠化的发展，破坏了土地生产力，造成农田弃耕。然后再去开垦新的草原，一块新开垦的土地最多3～5年就弃耕。如此恶性循环，草地在逐年缩小，草场的负荷越来越大，进而又加剧了草原退化、沙漠化的发展。

人类违背大自然的规律，就一定会受到大自然的报复。内蒙古自治区由于在草原上大面积垦荒，造成的恶果非常严重。目前，沙化面积610万公顷，石砾化面积已达130万公顷，盐碱化面积210万公顷，水土流失面积430万公顷，沙丘活化面积360万公顷。由于人为活动诱发的生态环境恶化再加上自然变化，全区共有3220万公顷的沙漠、戈壁、千谷冲沟、裸岩等，两者合计，生态环境恶劣区域为960万公顷，占全区总面积的42_％。
值得注意的是，内蒙古地区近来年沙漠扩大的速度仍十分惊人，如腾格里沙漠、巴丹吉林沙漠等，沙化面积急剧扩大。1976年比1956年扩大了20～30％；1997年比1987年扩大了35～40％。东部的科尔沁沙地从50年代末期的占总土地面积的20％扩展到70年代的53．8％，至1997年已达到土地面积的70～80％。由于水土流失，沙漠化加快，生态系统失去平衡，沙尘暴的程度逐年加大、频率逐年加快。2000年，内蒙古有9次沙尘暴，强度之大、次数之多、受害之广、灾难之重令世人震惊。2002年3月18日至21日的强沙尘暴，是20世纪90年代以来，覆盖范围最广、强度最大、影响最严重的沙尘暴天气，席卷140万平方公里的国土。生态环境恶化所造成的恶果和经济损失是无法统计的①。

三、

内蒙古草原所有制经历了从民族公有制到全民所有制再到全民所有与集体所有并存的所有制形式，这是个比较复杂的历史过程。既有法律上的是是非非，也有事实上的优劣比较，既有经济上的利弊得失，也有生态上的自然与非自然的变迁；既牵连到历史背景，也涉及到民族关系……是内蒙古地区耕牧矛盾的发展史，内蒙古地区的民族交往史，又是内蒙古地区生态系统的演化史。
从半个世纪的内蒙古草原盛衰交替的历史中可以看到，全民所有制在内蒙古草原过早地实行。为草原上的滥垦、滥伐、滥牧、滥采开了方便之门，招致生态环境恶化，草原畜牧业受到严重摧残。当然，也有当时指导思想上的失误，如重农轻牧、无政府主义等等原因，但是它的利弊还是一目了然的。

从1984年以来，内蒙古广大牧区实行的集体所有制，也不完全是利多弊少的。原因有二：

一是现在的草原生态状况同四五十年前无法相比；

二是人口太多，据统计，从1949年到2000年，全区人口增加了3 7倍，而牧区却增加了6.4倍。草原一天天减少，人口一天天增加，人畜矛盾、草畜矛盾、耕牧矛盾更加尖锐。

那么，哪种所有制形式更有利于内蒙古草原呢?这要权衡利弊、全面考虑。既要从全局出发．又要照顾局部利益，还要面对现实存在。内蒙古草原的荣枯盛衰，事关中华民族的生存和发展，是国家的大事，同时又要考虑内蒙古牧区百万农牧民的生产和生存条件。既要考虑生态效应，又要顾及经济利益；既要想到内蒙古草原是中华人民共和国国土资源的一部分，也不能无视历史，即从内蒙古自治区成立之时就明确的内蒙古草原是民族公有的所有权的事实。
《中共民族区域自治法》序言的一开头就写明：“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的多民族国家。”少数民族“区域自治政策”是“基本政策”，“是国家的一项重要政治制度”。“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例”(《中华人民共和国民族区域自治法》第三章第十九条)。

内蒙古自治区成立于1947年，她是中共建政后成立的中国第一个“少数民族自治区”，对当时稳定东北大后方，支援中国的解放战争起到非常重要的作用(蒙古骑兵参加了辽沈战役、解放太原等许多次战斗)。“内蒙古自治政府”的成立是中国解决民族问题的“杰出典范”。“内蒙古自治政府”所颁布的法令，具有同中国宪法一样的法律效力。当年由内蒙古人民代表大会通过和公布的《内蒙古自治政府施政纲领》已经完成了立法程序。《施政纲领》中规定的“民族公有”的草原所有权，同样具有法律效力，因此，1953年政务院民族事务委员会又对此进一步确认。

从1947年至今半个多世纪的风雨历程中，草原牧民仍然非常怀念刚解放的第一个10年，那是内蒙古草原生态环境、畜牧业生产、人民生活水平都处于最佳状态、安定团结、人畜两旺的10年。“实践是检验真理的惟一标准”，事实说明，那时执行的草原民族公有制有利于生态保护，有利于生产力的发展，有利于各民族的团结、进步，当然也有利于国家的统一和繁荣。

也许，有人会说，1958年实行“一大二公”，实行全民所有制，那是党和国家的规定，并且是经全国人民代表大会通过的，是履行了法律程序的。但是，同样清楚的是，十一届三中全会以后农村的全民所有制不是被集体所有制取代了吗?中国农民可以要回自己的土地，可以回到原来的集体所有制，内蒙古草原就不能回到原来的所有制形式吗?土地是中国农民的命根子，内蒙古草原是内蒙古民族赖以生存的基础．草原畜牧业是蒙古民族主要的生产方式，草原文化就是蒙古族文化的根基。应该说，内蒙古草原回到“民族公有制”是有其道理的。
蒙古民族是内蒙古草原天然的守护神，千百年来，他们在此生息繁衍，看护着、养育着草原，保存着这一片蓝天绿地，这是整个蒙古民族的幸运。也是全人类的幸运。