新疆的民族关系

作者：伊力哈木土赫提（中央民族大学经济学院）

后冷战时代，长期被掩盖的民族问题由于世界格局的转换而凸现，冷战时期建立的国家，民族关系准则随之发生动摇，全球政治生活由此发生强烈震撼。民族关系问题成为影响国家乃至地区政治稳定的一个重要因素。但因国情不同，民族问题的表现形式存在明显的区别。一般而言，引发和构成民族问题的基本要素是经济，民族、宗教和文化传统等面的差异，以及由此导致的少数民族或弱势群体的不平等待遇及权益的缺失，因此，谋求平等和自决权（自治权）往往成为民族问题的核心内容。就中国新疆维吾尔自治区而言，随着新中国成立后的半个世纪大量以汉族为主的移民的涌入以及民族结构的急剧改变。民族成分从自治区成立之初的13个民族增加到54民族。新疆史居少数民族人口在新疆人口的比重急剧下降。当今新疆各个民族处于不同的发展层次上，有着不同的发展条件和需求，各自走着不同的发展道路。但他们面临的是同一种挑战：现代化的挑战，争取的是同一个前途民族发展的前途。各民族在社会经济方式，宗教，文化层次，教育，气候地理条件等多方面存在着不同程度的差异。特别是在发展新疆区域经济，尤其是中国西部大开发的环境中，新疆不根据自己的情况制定地区和民族发展战略其结果是新疆史居少数民族或是在封闭，越来越边缘化的状态下保持贫困的恶性循环或成为竞争较量中的牺牲品。我们应清醒认识到，没有少数民族的发展，就谈不上中华民族的振兴，没有新疆少数民族的发展和现代化，也谈不上新疆的发展和现代化。新疆少数民族总是处于贫困和落后，就很难保证新疆的长治久安。估计新疆民族关系现状时，我们必须站在新疆乃至全国改革开放的背景下，充分注意民族关系广阔的区域历史遗产，各民族发展的总体态势和格局并从更长远的趋势出发。我相信新疆少数民族乃至世界将会新疆少数民族从新疆社会经济乃至全国社会经济发展中得到多少实惠是否公平来评判新疆民族关系。形势迫使我们把新疆民族关系研究重点放在对经济发展进程中新疆少数民族群体的境遇和宿愿的剖析，来解释新疆民族问题的多元性和独特性。

本报告中影响新疆维吾尔族和汉族民族关系的主要因素的讨论集中在以下几个方面：1、关于民族关系的一些基本原则，2、新疆人口分布情况及特点及民族关系，3、新疆少数民族群体的资本积累能力，4、知识贫困和教育的不平等，5、权能信息获取能力，6、制度歧视，7、集团博弈的受害者。

一、关于民族关系的一些基本原则

无论是从理论上还是从实践上讲，国家在民族问题上都起着关键的作用。通常国家处理和解决民族问题所采取的模式可以粗略地划分为两种。第一种是“民族模式”，在这种模式中存在巨大民族差异，甚至严重分离倾向的国家“偏爱”某个民族群体甚于其它民族群体。在实施“民族模式”的国家中，民族主义的体现在本质上是民族的，而不是国民的或领土的这些国家即便拥有形式上的民主制度，但在公民待遇和权益问题上，民主则让位于优先考虑的民族利益。还有一些国家采取的是极权主义体制，即用暴力和非暴力手段来对付居于从属地位的（或少数人）群体，以保持和维系居统治地位的（或多数人）群体的绝对优势地位上述两种情形都是在国家的作用下，赋予某个民族群体及其个体成员比其它群体及其个体成员优先或特殊的权益。少数民族或弱势群体被排除在国家的整体民族目标之外，他们不仅在政治上而且在生存上面临困境。然而，任何民族群体，谋求平等，归属和认同都是其最基本的准则，是不能被长期忽视或遭受长久压制的无可商议的人类需求。第二种是“民主模式’，民主是在特定的政治构架内的一种社会组织形式他有两条基本原则：自由和所有社会成员或公民在法律面前一律平等缺失这两个要件中的任何一个，都将造成社会的不公正、不民主。除此之外，在存在严重民族分离的国家中建立的民主政体，还必须确保国家及其政府机构严格执行平等政策，并设立相关的专门机构，监督和惩处社会内部的民族歧视行为。民主模式的宗旨是，废止任何一个群体的支配地位或国家对他们的特殊认同，一视同仁地赋予所有群体完全平等的权利，保持国家在不同群体间竞争中的中立。也就是说，国家务必以相同的标准认同所有的群体。中国统一的多民族的国家。我国宪法明确保证全体中国公民，不分宗教，信仰，民族与性别法律面前最充分享受平等。同时民族区域自治法和其它有关民族政策赋予自治区和自治民族的各项权利已有明确的规定，其中包括发展本地区和本民族的社会，经济，文化，教育的权利。其目的是让各民族在平等的基础上调整本民族内部的关系和其它民族的关系，以建立新型的民族关系。这种关系有利于促进民族的发展，有利于增进各民族的相互沟通和理解。客观地讲，新中国成立后尤其是新疆维吾尔自治区成立后的半个世纪里，新疆少数民族社会经济状况不断发生的明显的变化，与他们的祖辈相比各方面有了长足的进步。新疆少数民族参政议政的情况方面也有了改善，例如，每一届中国政协，和全国人大有新疆少数民族的代表，新疆维吾尔自治区政府，人大，政协，法院，检察院和新疆多数县市的第一把手由新疆少数民族干部担任等等。把新疆称为维吾尔自治区，我国在政体上还是全体中国社会是认同的。但新疆的社会经济实践中有些部门和单位，领导在这些方面认识不清，认识不够。国家与地方，集体与个人，民族自治区域社会经济发展与民族发展利益关系方面认识模糊。

二、新疆人口分布情况及特点及民族关系

新疆目前正面临着西部大开发的千载难逢的机遇与挑战。作为中国21世纪西部大开发的重要基地之一，新疆具有其它省区不可比拟的丰富的矿产资源和光热水上条件，具备加快发展的有利物质基础条件和发展向西开方的地缘政治，经济，人文优势。但是，西部大开发战略的实现，除需要具备一定的物质条件，还需要具备较好的人口环境条件，包括人口数量规模及其变动、合理的人口结构以及良好的人口素质。除此之外，人口的分布与迁移状况，尤其是新疆各民族人口的区域分布和变动，也将会在很大程度上影响新疆的发展和民族关系。这在西部开发中将会变得日益重要。作为一个多民族的维吾尔自治区，新疆各个民族地域空间的分布及其变动，不仅反映出各不同区域人口在出生、死亡等方面的变化，也可以反映人口，劳动力在区域间和部门间的流动情况，反映出新疆民族发展和民族关系。

新疆各地州人口密度差异悬殊（表1）单比较各地州伊犁州直属县人口密度最高，为44.60人/平方公里，其次是喀什地区（25.1人/平方公里），最低的是巴州，仅为2.4人/平方公里。如果将三个单列市（乌鲁木齐、石河子和克拉玛依）再考虑进来，那差异会更大。新疆又是一个多民族聚居的地区，共有54个民族，其民族人口分布呈现“大杂居，小聚居”的特点，其中汉族占约39.87%少数民族占60.137。

1）少数民族人口中又以维吾尔族为主。其占少数民族人口的75.88%占新疆总人口的45.62%。维吾尔族主要居住在南疆，北疆的伊黎地区和东疆以及散居在北疆的昌吉州，塔城地区。

2）汉族人口的地区分布特点
新疆汉族人口表现为非常明显的广域性分布特点，全疆15个地、州、市都有分布，有一定比重。北疆的汉族人口，占全疆汉族总人口的73.29%，南疆的汉族人口只占26.71%。从各个地州市来看，受到地区范围大小以及汉族人口木身分布状况的双重影响，乌鲁木齐市、伊犁州和昌吉州的汉族人口比重较大，占全疆汉族总人口的比例均在10%以上，占当地总人口的比例分别为72.72%，44.71%和74.88%，三地汉族人口合计占全疆汉族总人口的58.22%，其它如北疆的克拉玛依，石河子、和奎屯市，东疆的哈密地区内汉族人口，到75%甚至98%以上，在汉族总人口中的比重也在20%以上。

3）哈萨克族人口的地区分布特点
哈萨克族作为新疆第二大少数民族，在人口分布上与维吾尔族有相似之处也是人口分布的集中化程度较高，不过不是主要分布在南疆，而是主要分布在北疆。北疆地区的哈萨克族人口，占全疆哈萨克族总人口的94.27%，南疆仅占5.73%。其中以伊犁地区为最集中，全疆哈萨克族总人口的36.76%，占本地总人口的22.88%。此外，阿尔泰地区和塔城地区的哈萨克族人口，占全疆哈萨克族总人口的比例也都在17%以上，占本地总人口的比例分别是49.31%和24.63%o昌吉州、乌鲁木齐市、此外哈密和博州也都有零散分布。

4）回族人口的地区分布特点
新疆回族人口有广域分布特点，全疆各地均有分布，但以北疆为主，占全疆回族总人口的83.27%，南疆占16.73%。从地区来看，昌吉州最多，占全疆回族总人口的21.45%；伊犁地区第二占20.86%；乌鲁木齐第三，占18.71%；以后依次是塔城（7.68%）、吐鲁番（4.58%）、巴州（6.69%）、阿尔泰（2.57%）。

5）柯尔克孜族人口主要分布在南疆，占全疆柯尔克孜族总人口的88.38%，其中76.98%的人口分布在克孜勒苏自治州境内，集中化程度非常高。其次，北疆的伊犁地区分布有9.54%的柯族人口，阿克苏有5.07%的柯族人口。

6）蒙古族人口的地区分布特点
蒙古族人口在新疆的分布表现为大分散、小集中的特点。南北疆均有分布，但相对集中在某几个地区内。蒙古族人口的地区分布以北疆，占全疆蒙古族总人口的68.02%，南疆占31.98%。蒙古族人口在北疆主要分布在伊犁地区、塔城地区和博尔塔拉蒙占自治州境内，比重均在10%以上，在南疆主要分布在巴州，占全疆蒙古族总人口的27.88%。此外乌鲁木齐市和昌吉州也有少量分布。从1982年至1998年少数民族人口的年均增长率为2.02%，而同期汉族的为1.53%。不过汉族人口90年代的年均增长率（2.12%）明显高于80年代（0.94%），这主要是机械人口增长所致。在12个少数民族中满族和俄罗斯族人口的增长率大大高于其它民族。这主要源于80年代民族成分的更改，这不说明这两个民族人口的自然增长率或机械人口增长率奇高。从1982年到1990年满族和俄罗斯族人口的年均增长率竟分别高达9.21%和14.86%。从1990年至1998年两个民族的年均增长率分别回落到了1.47%和1.74%的水平。90年代以后民族成分更改基本上得到了有效的遏制。人口最多的维吾尔族的人口年均增长率逐步走低，人口最少的塔塔尔族和乌孜别克族的人口年均增长率不到1%其它少数民族的人口年均增长率基本上高于全区少数民族的平均水平。

表1　新疆各民族人口数量及其增长（巾一位：万人%）

这半个世纪以来，新疆地区的人口迁移的规模是历史上前所未有的。新疆成了中国吸引移民最多的地区，人口增长最快的地区。为了新疆的稳定，促进经济建设。国家有计划地先后多次组织以内地青年、复转军人及其它人口稠密地区人员向新疆的移民活动。例如1949-1953年进入新疆的部分中国人民解放军部队和起义部队陆续转业组建了生产建设兵团。之后，津，京，武汉、江苏、浙江、湖北、河南、山东等省市33万人各类人员来疆；1962-1966年，上海共组织了15万青年进入新疆等。他们的艰苦劳动塑造了一些新的“移民城市”。如奎屯，石河子，阿拉尔，北屯等等。为发展经济和巩固国防发挥了重要作用。同时，除国家有计划地组织的人口迁移外还有国家实行鼓励东部地区广大农村人口向边疆民族地区的自发流动政策而迁移。以上人员中农民比重大，劳改，劳教，刑满人员的比重也不小。1949-1984年国内其它省、市、区迁入新疆的人口统计数总计为306.91万人。推算数为955.65万人，约占新疆总人口数的1/4。大批移民的进入缓和了当时新疆劳动力不足的矛盾带来了内地先进技术和文化。使新疆城市人口数量大增，不仅绝对改变了新疆的民族人口结构，而且改变了新疆发展的方向，也改变了新疆的城镇特征以及民族关系。新疆的多数城镇具有很强的移民特征。据统计数据显示1953-1964年新疆城市人口净迁移量为84.63万人，占城市总人口的62.43%；1964-1982年间新疆城市人口净迁移数量为86.06万人，占城市总人口的32.91%。这正是前30年新疆成为城市化水平增加幅度较大的省区的原因，也是新疆城镇汉族人口占绝对优势的主要原因。新疆是中国经济不发达民族区域自治区，移入过多的人口必然加大人口压力。到2003年，新疆人口为1933.65，占全国的1.05%，国土面积为1664897.17平方公里约占全国的1/6，人口密度为11.62人/平方公里，为全国平均人口密度的8.6%。但是新疆区域人口分布主要受区域自然条件和地理环境的影响97%以上的人口集中分布在仅占新疆土地总面积3.5%的绿洲上。2002年，新疆劳动力资源总数达1309.72万人，占总人口的68.74%；从业人员为701.49万人，占劳动力资源的53.56%，劳动力资源供大于求。这种状况势必使就业问题越来越来突出，继而影响居民生活水平的提高影响民族关系和社会稳定。其次人口的过快增长也会对资源环境造成巨人压力。据资料统计新疆的人均耕地面积已经从1990年的0.20公顷/人减少到2003年的0.17公顷/人部分落后地区甚至低于全国平均水平（0.11公顷/人），如和田和克州在1990年人均耕地面积分别是0.17公顷/人和0.16（公顷/人，2003年减少到0.10公顷/人和0.07公顷/人。这种日益减少的趋势会随着人口的迅速增长速增长持续下去。绿洲人口密度为207人/平方公里，这种人口压迫生产力的地区转移可以说是增加了自治区就业工作的难度，只是在当时吃大锅饭的计划经济条件下引起的严重后果还不容易被察觉出来，其实新疆劳动力就业矛盾早就发生了，在少数民族尤其是维吾尔族聚居的城镇和乡村尤其严重。同时，国家在新疆兴建的一批批工业企业及新垦区，新城镇总伴随着东部大量人口的移入，而几乎没有吸收当地少数民族劳动人口。而与此同时没有能够或忽视少数民族聚居的老城镇和乡村的各项投入。在制定地区发展计划，预算分配方面和资源使用等方面，新疆少数民族处于被边缘化的极不平等的态势。根据中央和自治区政府的发展计划经济发展落后的新疆少数民族聚居的地区和城乡没被列入任何发展计划，工业化未给予任何考虑。在广大南疆少数民族聚居区未开办有一家有规模的企业。因此，拨给少数民族聚居地区的发展预算仅占预算总额的极小部分。某种意义上讲，新疆少数民族没有很好的分享新疆经济发展的果实。新疆实施的名目繁多的发展计划，实质上不是出于新疆经济发展的需要，而是索取资源更好地为全国经济发展服务，同时确保移民安置和大量的资源储备，以待日后大规模开发。

相关政策的探讨

在新疆民族人口的问题上政府的相关政策主要体现为移民政策。数据显示政府对城镇和农村移民的直接参与程度都很高。国家一直是实行移民的最重要动力。汉族人口的大量迁入改变了新疆的民族人口结构。汉族从1949年，占新疆总人口的6.71%，居第三位发展到1997年，占新疆总人口的38.41%，居第二位。中央政府进行大规模移民的目的主要是推动民族融合，边区开发和稳定。从目前看预期的目标基本达到。但是，汉族移民的大量迁入也给新疆其它民族造成就业，咨询，资源，教育，城市化以及使用公共机构和设施方面巨大的压力。

即使是如此大规模的移民一一建国后新疆每四个新增人口中就有一个是从内地迁移来的。新疆的民族人口的分布格局仍是不均衡的。南疆喀什、阿克苏、和田仍然是维吾吾尔族的聚居地区；汉族人口主要居住在北疆的城乡和南疆的各个城镇。此外，超过三分之一的人（1997年占汉族人口的36.11%）生活在相对隔离的兵团（占新疆总人口的13.88%）。这种聚居带来的相对隔离的民族分布格局，过去，今天乃至将来都影响着新疆民族关系的发展。在新的形势下在区内外应该停止鼓励或支持移民活动；国家不应该阻碍新疆维吾尔族人或其它任何群体可能发展成为多数人群体。对于新疆的绝大多数少数民族人口来说，新疆的地区性质更可取的定义是“新疆是维吾尔族自治区和全体已经在新疆或将来在新疆定居的全国各族公民的地区”。

三、新疆少数民族群体的资本积累能力

资本积累能力是最根本和最具有决定意义的能力。无论从新疆少数民族人口的地域分布，行业和职业分布还是从产业结构来看，我们很清楚地知道在新疆，约九成少数民族群众靠农牧业吃饭。也就是说他们的经济活动，主要收入跟农村和农业有关。农民的资本积累能力取决于农业剩余和外部输入。而农业剩余=农民收入—农民负担；外部输入主要有国家财政支农和贷款。所以下面将从收入能力，减负能力等2个方面来衡量和分析少数民族农民的资本积累能力。

1.新疆少数民族获取收入能力

先让我们审视一下新疆少数民族的收入的现状。我们主要看收入增幅和城乡收入差距两方面。根据一些报导和政府统计的资料，和学者的研究发现：⑴九十年代中后期以来全国农民收入增幅连年下降，新疆一些地区甚至出现了负增长，收入为0的新疆少数民族的农牧民数量更进一步扩大，收入为0和负增长的农户数量居然也在增加，一些地区返贫现象严重。新疆的26个贫困县市都是少数民族高度聚居的⑵北疆与南疆，兵团与地方，城市与乡村，汉族聚居与少数民族聚居的城市之间的发展差距进一步拉大；进而汉族与少数民族群众之间的收入差距不断扩大。据资料统计，新疆城镇居民家庭全年人均纯收入是9061.72元/人，位列全国第14位，而农村居民家庭全年人均纯收入只有2106.19元/人全国排名23位。可见新疆城乡经济发展水平差距显著。新中国成立以后，新疆的社会经济获得了前所未有的发展，但与内地许多省区，尤其是东南沿海一些发达省区相比，还是相对落后，居民的收入水平与生活水平都相对较低1999年，上海市城镇居民人均收入与农村居民的人均纯收入分别是新疆同类收入指标的2倍与3.7倍尤其是新疆农村居民收入水平从1990年以后与全国平均水平的差距越来越大，由负的2.8元增至负的737.1元，人均纯收入由1980年在全国排第13位降至1999年的第25位。新疆共有16个地、州、市，各地经济发展水平极不平衡，各地居民收入的差距也越来越大以喀什地区为例，1990年喀什市城镇居民家庭人均可支配收入是乌兽木齐市的70%，1999年仅为57%；1990年喀什地区农村居民家庭人均纯收入是昌吉回族自治州的72%，1999年仅为33%.南疆的和田，喀什、克孜勒苏和阿克苏四地州是维吾尔族高度聚居区，也是全疆相对贫困的地区，全疆92.5%的贫困人口分布在这里。据自治区农村调查队的抽样调查，1999年和田地区农民一年的纯收入仅够生活费支出，而喀什地区还远远不够，两地农民家庭的恩格尔系数（家庭用于食品的开支在家庭收入的比重）达到60%以上。（新疆史居主要少数民族2000年城镇人口比例：维吾尔族19.44哈萨克族15.25柯尔克孜族11.55，塔吉克族9.16，新疆为约35%）。现状如此，客观存在了的。我们的着眼点放在今后的增收能力上。
在新疆广大少数民族群众发展环境的制约下，无论即在家务农，还是外出打工，发展的空间都是很狭窄的。如果小农经济，即一家一户耕种一小块土地，还继续存在的话，再怎么挖潜都将是徒劳的。可行的出路在于农村剩余劳动力向非农领域转移。按照是否转移（迁徙），我们将新疆少数民族农民分为在家务农的和外出打工的两部分。

对于前者，即在家务农的农民，他们收入的途径主要有：⑴规模经营；⑵农业产业化、产品结构调整；⑶融入“公司+农户”的所谓农业产业化之中；⑷农业技术创新；⑸农产品价格上升。对于⑴，理论上虽然讲得通，但仍需要两个条件的支持：一是农村剩余劳动力向外转移的力度要充分大；二是土地私有或是说农地有偿转让制度的形成。这两个条件对新疆少数民族来说由于制度和政策等多种原因两个条件同时达到的可能性是很小的。假定两个条件都能达到，少数民族农民由于资本积累能力弱，投资和经营能力不够等诸多原因，也只能在自己的原来的土地上当一个农民工的宿命。少数民族农牧民依靠规模经营增加收入并非理论上那么简单。当然我们能够想象其中极少数成功的典型。对于⑵，有一定的潜力是不可否认的，但是并非说要调整就能调整的，比如一些地区只适合种植某种作物，如果硬要种另外一种不适合当地气候条件的作物，无易于自讨苦吃。有一些地方就是这样做的。对于⑶，我们并不持过于乐观的态度。尽管在一些地方农业产业化搞的好，但这并不具有普遍意义。所谓的农业产业化实质上就是工商业资本投入到农业领域，在市场条件下，资本所有者是追求利润最大化的，他不可能盲目“搞派对”将资本投入到没有效益的地方去的。此外新中国成立以来国家在新疆投资开垦新的土地，新疆耕地面积大幅扩大。但主要作为兵团用地安置移民，但新疆少数民族聚居的绿洲耕地并未随着人口的增加而相应的增加人均可种耕地减少，人地矛盾很突出。所以农业产业化并不是有些人说的那样是解决新疆少数民族农村，农民增收问题的关键出路。对于⑷新疆不是没有好的农业技术，也不是广大少数民族群众排斥新的技术，而是难于推广。技术如何推广，政府有没有推广的意愿和决心，谁来推广是一个难题。再说，技术转让是要支付成本的，且不论单个农户能不能付的起这笔费用，有没有必要都成问题。有那么多劳动力有剩余，又转移不出去，何必用技术替代劳动。对于⑸，由于我国已加入WTO，农产品，尤其是一些常见的，如玉米、小麦、水果、棉花等价格上升的空间几乎为零。因此，对于上述5点，我不是很乐观的。这并不是说新疆少数民族群众的人就不能致富了，少数民族就不前进了。我只是强调一点：他们收入的能力在现有的环境制约下是十分有限的。

对于后者，收入途径只有打工一条，即工资收入。然而，这条路有是何等的崎岖。首先，户籍制度的障碍。这种“制度歧视”的弊端我向大家都很清楚。其次，行业进入壁垒，这里主要指的是学历或是说知识壁垒。新疆少数民族人口的整体素质差，文化水平低，这是事实。即使是户籍制度取消了，广大的少数民族农民工也只能从事一些服务业、建筑业、小商业。因为你知识积累不够，进不了报酬高的行业和部门。突破知识壁垒取决于新疆少数民族的知识获取能力。而这种能力又是很有限的。此外，有些职业和行业，少数民族群众哪怕学历和学识等各项条件都具备，甚至优秀的情况下也遭到不同程度的排斥。表现在诸多领域，例如，新疆少数民族很少招募入伍，在军队，警察，财政，银行等金融部门以及石油，天然气，党组织（书记），组织部，化工，通讯等诸多领域新疆少数民族担任高官要职收到政策的限制。另一方面，新疆少数民族的教育机构和语言都受到了与我国的法律和政策都不允许的，不应有的轻视。更有甚至卡车司机，清洁工，采棉农，都被当成援助新疆，开发新疆的专家从遥远的内地农村招聘。石油天然气，化工等劳动密集型产业企业几乎不用当地少数民族劳动力。这也在很大程度上在诸多方面影响了少数民族居民的包括收入获取能力。少数民族缺乏取得收入的管道就会丧失自我积累自我发展和融资的能力。市场条件下，资本是趋于收益高的领域或区域流动的。新疆的农村金融组织，如“农村基金会”、“信用合作社”面向少数民族农牧民的金融服务呈收缩趋势。农民的存款也纷纷向城市集中，而同时农民却告贷无门，“就是传统的生产和生活小额借贷，也与农民无缘”。银行等金融机构是嫌贫爱富的。由于农业生产效益低，甚至负效益；再加上面对的是高度分散、贫穷的农户，资本是不会进入农民手中的。当然农民有时又必须借款，不得以只好求助于高利贷了。很明显新疆少数民族农民通过正常管道融资的能力几乎为零。如果仅仅靠农业剩余，新疆少数民族农民的原始资本积累什么时候才能完成？遥遥无期，天要下雨，娘要嫁人！但又能怎么样哪？

2.减负能力

中国农民的负担现在是非常重的，这个大家都清楚，我不打算在这里论述。我将用举例子的方式来表述对新疆少数民族农民负担问题。一个典型例子就是农民负担越减越重的政策失败怪圈。这里我们不讨论少数民族农民究竟被拿去多少钱。大量的事实已经证明：新疆南疆少数民族农民快被那些负担压死了！问题在于造成这个怪圈后面的原因。体制是其中的一个重要原因。例如：通常任命毫无农村工作经验，不懂当地语言文化的人当乡里的第一把手。另外的原因主要有：农民知识的匮乏、基层政权和地方恶势力的相互勾结以及愈演愈烈的腐败，还有民族工作方法有问题。重视形式和宣传的效果：中央和地方派出民族访问团，慰问团，工作团，到民族地区，传达党中央和国务院和全国各族人民对少数民族的关怀，表达汉族人民对他们的兄弟情谊，宣传党的民族宗教政策，进行民族团结，爱国主义，国际主义教育，党和国家派出短期医疗队，工作队等等。更为严重地是近年来出现一种趋向，无论发生任何事情，解决任何问题与民族关系联动在一起，其结果少数民族同胞不敢反映情况，不敢提意见，更不敢批评，抨击政府的政策，怕遭到惩罚。把民族区域自治仅仅理解为政治制度的问题，着重于这一制度本身的政治因素的任务，而忽视了还有具有经济因素的方面。中央政府政治高度集权体制与民族区域自治思想冲突，虽然有民族区域自治法，从法律上对民族区域自治给予切实保证，但新疆维吾尔自治区执行民族区域自治法的自治条例至今还未出台，自治地方许多应有的权力仍集中在中央和地方一级政府，法律所规定的自治权利不能完全兑现。民族区域自治制度不能完全落实。相当程度上地方行政当局已经丧失了协调社会各阶层，各民族之间的利益关系的职能以及促进发展的政策优势。不改变这些作为原因的现状，新疆少数民族农民负担就不可能减下来。少数民族群众有些不知所措，困惑，有时冲动，茫然，感到失落。农民期望费改税。如果这一制度建立起来，有可能将农民负担减下来，但并非治本之策。这一制度在新疆具体执行中会不会走样呢？会不会达到应有的目的呢？。我们将拭目以待。

案例：“在叶亦克乡我了解到，每户早己分得了15亩土地，但农民不能自主经营。在这里，计划经济体制依然存在，整个农业生产始终要按上级党政部门的指令来执行。后来到了和田的其它县属农村和喀什、阿克苏地区的一些农村后，我才知道这种政策在南疆的大部分地区都在执行。在农村有五个统一即统一耕地，统一播种，统一管理，统一灌溉和统一收割。而且像种子、化肥、塑料薄膜和农药等也必须县乡政府统一购进后，按乡里确定的价格统一销售给农民，农民不得自行购置。农民没有钱，可以从乡信用社贷款。夏收之后，农民所用的全部费用及贷款等一并扣除后，剩余的才是农民的实际收入。叶亦克乡的一位村干部给我算了这样一笔账：如果一户农民种10亩小麦，那么按当地的收成标准和粮食销售价格，可以有4500-5000元的收入。但当年的耕地费、播种费、水费、施肥费、管理费、地税、乡和村基金、公益金等支出就将达到4000元左右。扣除这些费用后农民实际能得到的也只有500-1000元”。{拜合提亚尔吐尔逊《新疆南疆地区社会经济发展面临的问题，对策及其意义》，《西北民族研究》，2003年第2期。}

四、知识贫困和教育的不平等

那么新疆少数民族尤其是他们的子女的知识状况以及在获取知识的能力和途径又如何呢？那么他们改变这种状况的能力又多大呢？

根据，我国第四次和第五次人口普查有关新疆教育人口素质资料，我们不难发现新疆教育有了长足的进步，新疆少数民族同胞受教育年限普遍提高，（看表）。但问题是区域内教育资源和人才的分布极不平衡。存在着严重的民族和地区差异，南疆与北疆，城市与农村，汉族与少数民族之间存在着严重的差异。少数民族，尤其是广大的南疆地区的处于严重的知识贫乏状态。人口素质指人的智力，体力，知识与科技水平等，是制约一个地区经济社会发展水平的重要因素。人口素质又人口分文化素质和健康素质。健康素质方面，据全国第五次全国人口普查数据统计，新疆平均预期寿命只有67.41，低于全国71.4的平均水平，位列全国倒数第五。文化素质方面，虽然新疆文盲和半文盲比例低于全国平均水平，从每万人大专及以上学历人数、每万人专业技术人员数等指标看，新疆都高于全国平均水平，但是新疆具有大专以上学历的居民中有80%以上是新疆本地院校培养的，少数民族中这个比例更高。而本地院校，其人才素质，教育水平远不能与内地院校相比。就受教育居民的实际素质而言，并不像数字所显示的那样乐观。新疆从事科研活动的人员不少，但成果极少。这又从另一个角度说明新疆。如2003年，新疆从事科研活动的人数为25246人，占全国从事科研活动总人数328.4万人的0.77%，专利申请仪为1473件，占全国308487件的0.48%，专利批准数仅为752件，占全国182226件的0.41%。。总之，新疆人口文化素质总体不高的状况，势必影响新疆的国民经济发展水平。

大多数新疆少数民族只能一辈子呆在农村，自生自灭了（当然我不否认少数有文化的农民的存在）。把目光转向少数民族农民子弟。他们接受知识的最主要的途径就是接受学校教育。首先看义务教育。状况并不乐观：由于学杂费高，学校乱收费，很多学生读完小学就辍学。读不起书的现象比比皆是。这里值得一提的是“普九”检查。很多地方的学校都是临时雇人当“学生”。所以，尽管表面上“普九”达标；其实学生流失严重！乡村的义务教育，是一种公共商品，理应有国家公共财政来支持，但却让农民集资来承担大部分费用。不出钱，有要乡村学校硬性达标，岂非怪事！城乡二元教育体制造成城乡教育的严重不平等。我们看一下1986年9月11日颁发的《关于实施〈义务教育法〉若干问题的意见》，其中第22条意见规定："城镇，凡国家举办的中小学新建、扩建、改建校舍所需的投资，按学校隶属关系，列入主管部门基本建设投资计划，并予以照顾。农村中小学校舍建设投资，以乡、村自筹为主。地方人民政府对经济有困难的地方，酌情予以补助。"也就是说，城镇中小学属于由国家举办的学校，由国家和地方财政拨款建设，农村中小学则是农民自己的学校，由农民自筹资金兴办。制度设置造成的教育的起点的不公平是最大的不平等。当一个少数民族农民的子弟问我电视里的计算机是什么时。我不知怎样回答，只能说“等你上了大学就知道了。”他如果知道城市里的孩子已经在利用计算机上网玩游戏，学习文化知识时会作何感想呢？无论从校舍等基础设施的建设，还是师资的配备来说，农村的教育和城市的差距很大（同一个城市的民汉学校基础设施，人员配备，政策待遇上的差距更是不能理解）。差距主要在预算内经费上，而其余差距主要在预算外经费支出上。据有关统计资料和自己的长期观察，农村县与一般城市市区在初中预算内和预算外经费支出上都存在着明显差距，以预算外上的差距更突出。而市和直市县的生均预算内经费较低，但其预算外经费支出则显著高于农村县。我国的《义务教育法》明确规定，义务教育事业由地方负责，分级管理。在实际操作中，县、区级政府具体负责义务教育的实施。但是在我国的贫困地区，县、乡级财力有限、赤字严重的情况十分普遍。新疆最贫困的广大少数民族高度聚居的南疆地区除极少数县市外，在财政上靠上级的转移支付来维持基本的行政职能的运转，经费大量用于人员开支，对教育的投入、开支少而又少。据报导，这些问题已经引起了中央政府的强烈关注，这两年自治区和中央每年都有专款资助贫困地区，而且过去几年中教育转移支付的力度由于“国家贫困地区义务教育工程”的实施得到加强。在转移支付的政策框架的设计上，一个重要的问题是各级政府的职责的分担。目前，在“义务教育工程”这样的大型项目上中央起着主导和决策的作用，而一般性的教育专款的设置省级政府也基本在中央的教育专款的框架之内操作。在这样的体制下，省级政府在平衡地区间教育不平等上的努力很大程度上受中央政府的影响。考察发现，自治区级对下级的转移支付项目中，资金量的一半是为了满足中央政府项目的配套资金要求的。当然，这样的安排是与我国整个的财税体制，以及当地政府的行政体制和能力分不开的。

其次看高等教育。且不论高校招生上巨大的城乡和民族差别，即使一个少数民族农家孩子考上了大学，能否供得起就是一个大问题。自从1997年高校收费并轨以来，学费连年上涨。一个一般的农村家庭根本供不起一个大学生。2000年的高校学杂费一般都在3000-4500圆之间，住宿费在500-1200元之间，一些艺术类学校更高。居住在乡村的人口占总人口的约85%以上的新疆数少数民族家庭有一半即使拿出所有的现金收也供不起一个大学生一年的学杂费。（新疆高校除塔里木农垦大学，喀什师范学院都分布在乌鲁木齐，石河子等等天山北坡地区的城市。离少数民族地区1000-1500公里，又增加一笔大的费用）考上了大学，家长也只能"望学兴叹"！也许会有人说，我们有奖、贷、助、勤的措施，能够保证贫困学生完成学业。能不能保证所有的贫困学生都能完成学业是一个问题。奖学金是给成绩好的学生，并不必然给贫困学生；至于国家助学贷款，银行也只青睐一些名牌大学，如北大、清华等一般的院校是很难贷到的，即使贷到也只有一小部分；学校助学款和勤工俭学数量有限。越来越高的学费却将很多的少数民族子弟拒之门外。难怪很多少数民族父母祈祷自己的孩子考不上大学！此外，极少数新疆少数民族学生也只能报考少数内地高校，而受到严格的名额和专业限制。硕士，博士等更高的学历教育招生体制对新疆少数民族来说也是很不公平的。

评论：1教育严重匮乏。⑴适龄儿童入学率低，不能在可接受教育的年限及时入学；⑵孩子随家长四处流动，其中许多人有过辍学的经历；⑶流动子女失学情况普遍。2基础教育的边缘化。新疆少数民族及其子女在接受教育上是处于非常不平等的地位，少数民族的教育资源是何等的贫乏。

五、权能信息获取能力

权能信息是指控制、调节、协调全社会生产一切具有流动单向性的社会经济教育文化信息，都属于此类信息。比如国家的法律法规，政府的政策法令，经济宏观决策等等。它是一种重要的信息资源。它的获取意味着知情权的获取，为进一步做出反映和决策提供信息基础。举个例子来说，知道了哪些费该缴，哪些不该缴，就会做出缴什么，不缴什么的决策，以维护自己的利益等等。

由于我国的政治体制是集权型的，而权能信息的传递是单方面的，必须要经过多个环节（各级政府），并且信息信道狭窄。比如中央的政策往往是采用下发的形式，一级级地向下传达。这就有很多问题了。在每个环节都存在类似“一夫当关，万夫莫开”的状况，只要在每一个环节做一点小手脚，比如说某一级政府将上级政府的决策改动一下，隐蔽一点，下一级政府再改动一点，到最后，这个政策就变样了。有令不行，有法不依的另一个重要原因就是信息不对称和监督成本太高。欺上瞒下能屡屡得逞就是由于权能信息信道关口一些追求自身利益的人控制了，好政策下不来，坏消息上不去。所以一个对一些官僚不利的政策连续过几道关口，到头来要么“消失”了，要么变样了。再加上自己文化素质低或语言不同，缺乏直接接受权能文化（如看报，上网查询，等）的能力，即使知道什么政策，也只知道一个大概。南疆农民负担越减越重的政策失败怪圈形成的重要原因之一就是获取权能信息能力的极度缺乏。权能信息，尤其是一些有利于少数民族的政策、法令被大大小小的官僚垄断。

六、制度歧视

户籍制度，兵团制度，资源开发体制像一堵无形的墙，将城乡分割开来，它带给新疆少数民族的最恶劣的影响莫过于发展机会的狭窄。新疆少数民族无法融入先进的社会生产力系统中排斥在新疆社会整体发展目标之外，始终难以融入新疆城市的发展系统，尤其是先进生产力系统中去。这固然有他们文化水平低等他们自身的因素，但不可否认少数民族有大量的发展机会被惯性的制度限制了。所以农民干得是“脏、苦、重”得活，职业选择范围的缩小，极大地影响新疆少数民族的发展机会。新疆少数民族也没有成为新疆石油天然气，化工工业等资源垄断性，劳动密集型产业和企业的招工对象因此更不能成为训练对象。因而他们很难转化为训练有素、有技术、具有现代化观念的工人队伍”。试想收入低不用说，最重要的是因此而失去了分享现代化发展成果（先进的文化、信息、技术、方法等）的机会，难以融入先进的生产力系统，意味着少数民族综合“素质”将难以提高，也只能充当“边缘人”的角色了。很多少数民族群体成员因此从中国社会经济边缘中寻找生存与发展的机会，只能唱着流浪者之歌，甚至走向犯罪。（看附1）素质低，无能，道德质量差，不可信任，脏，贫穷，犯罪，好斗，酗酒，吸毒，罪大恶极，无可救药。例如：我的坐出租车的亲身经历。“新疆人”身份先天性地低人一等。“新疆人”或“维族人”本是称呼，在我国却越来越具有“身份”的另一层含义。“新疆人”二字只和“小头，毒贩”相联结，人就是这样给“新疆人”定位的。因此，无论一个人干什么事，只要他（她）是一个“新疆人”“维吾尔族人”，就免不了要受歧视。被排斥感由此而生。天然地处于“身份”劣势的他，她想出人头地是非常困难的。这种后果无论从哪方面讲，都是灾难性的，影响是长久的。我的新疆同胞问：我们的民族会被抛弃吗？。其实新疆少数民族宽容的精神，吃苦耐劳的精神和创造力完全可以在新疆乃至中国现代化发展过程中发挥更大的作用。

七、集团博弈的受害者

兵团制度，户籍制度，资源开发体制的背后其实是一种利益关系。谈户籍制度：这种不合理制度取消与否并不取决于我们的口头呼吁和书面的批判，而是取决于它所涉及到的两个利益集团之间的博弈结果。这两个利益集团一个是农民群体，包括；另一个是城市居民，“包括人数广泛的工商企业家、企业员工、政府官员、专家学者等”。我们知道城乡差别的收益者是城市居民，受害者是农民。城市居民为了维护他们的工作岗位、福利、安全等既得利益，是倾向于不让农民进城的。但农民是倾向于进城的。

谈兵团体制：新疆生产建设兵团是党政军企合一的特殊组织。它的前身是中国人民解放军进疆部队的大部分，1954年，10.5万官兵就地转业，部分来自全国各地的大中专生、支边青年、复员军人组建兵团。它担负着中央赋子的屯垦戍边保卫边疆，巩固国防的历史使命，既是新疆的重要组成部分，又在国家实行计划中一列，是国内最大的特殊的农工商经济联合体。设有自己的法院，检察院，公安，银行，保险，大学…。它下设14个师、174个农牧团场以及517个独立核算工交建商企业和3215个社会事业单位。到2002年底，土地总面积7454.21千公顷，其中耕地面积1057.08千公顷；总人口250.12万，其中汉族约占89%，兵团人口自然增长率4.17%，是历年来最低的。其中从业人员95.5万人；实现GDP 222.51元。兵团是强大的，在我国，新疆政治，经济，军事，社会文化，教育等领域具有强大的影响力，有绝对的发言权。而兵团的成长环境的封闭型和外生性以及又肩负着特殊的使命。因此他尽力维护，争取，发展自己的集团利益。近年来兵地之间争夺水土资源，矿产资源，资金分配，…行政管辖权等方面竞争加剧，纠纷不断，难以协调。

谈资源开发体制：我国宪法规定：所有资源（部分土地集体所有）都归国家，全民所有。但至今为止，却缺乏与其配套的资源管理制度和与之相适应的机制。目前新疆自然资源的管理仍然沿用的是行业管理模式，在自治区，地州，县三级政府对资源产权界定，国营，集体，个人对资源开发利用的使用权限界定，部门之间对官属权限的界定方面都还有许多不确切之出。造成在资源的产权问题上模糊，混乱的状况，如新疆维吾尔自治区国有资源的合法代表是谁，是地方政府，新疆各族人民，还是全体中国人，还是中央企业，作为国有资源的开发者和使用者的中央企业是不是有权无限期，无偿的占有资源，资源归全民所有，是不是每个人都可以有权开采矿产自然资源。在新疆由于特殊历史原因形成目前中央，兵团及地方等部门条块分割比较复杂的状况，各利益主体都把加速无偿资源储备转化成大量有价产品作为实现经济增长的主要手段。而我们长期实行的是“产品高价，原料地价，资源无价”的价格体系。这种价格体系对新疆是很不利的。新疆把高成本的原料以低于其价值的价格调拨出疆的同时等于把部分巨额利益也转移出去了。资源无价造成的自然资源开发过程中浪费现象也很严重。“无偿”的价值观念客观上助长了追求狭隘的经济效益观念的种种行为。宝贵的有限资源被超过一定承载能力的人口分享时，每个个体，每个群体都想得到更多的利益。当地少数民族也不例外。而新疆的资源产业基本上是采用由国家投资在新疆建立中央直接管理的企业建立起来的，虽然表面上看促进了区域经济的发展，但这种开发模式开发的冲动，计划，资金，各类人员，技术，设备都来自区外有没有吸收当接劳动力的直接参与开发活动，产品也主要输往区外，也与当地产业无法弥补，达不到产业联动，他与当地少数民族社会几乎处于“隔离”的状态。因此不能促进周围经济的发展，成为当地的经济“高地”。当年对吐哈油田刚刚进行开发时，制定的一系列政策，应该说是不得全体新疆民众的民心的，新疆石油管理局不在参与开发之列；塔里木油田的会战，也主要是内地大石油公司之间的地盘争夺，最多是库尔勒市靠“为石油服务”得到一些利益，可是对整个南疆地区的经济发展远没有宣传的那么大。

虽然新疆少数民族为这些利益集团的发展付出了巨大代价，而他们拒绝以新疆少数民族作为国有资源的可能受益人，不仅偏袒内地劳动力，而且想方设法把各种发展计划的实惠留给自己独享。“改革以来发生在政治生活中的一个重要变化就是，城市居民，大型企业对于自身利益的表达和寻求动力加强了，管道拓宽了，更容易被反映在政策之中”。而新疆少数民族多数聚居在乡村，再加上他们的经济、政治和社会地位不高，缺乏表达利益的代表和畅通的管道。在内外环境都极为不利的条件下，加上及其悬殊的力量对比的条件下，新疆少数民族要求变革的意愿和呼声被忽略，其影响力似乎没断奶的宝宝的哭声。尽管他们是各项政策的拥护者，依然是失败者！因此渴望国家法律框架内区域自治，要求给予我国的民族区域自治制度上或法律上规定的自治权，在新疆发展进程中承认维吾尔族是中国新疆实行区域自治的民族的重要性。但这种愿望不能得到利益集团的支持，因为现行体制对他们有利。

注：（维吾尔族在国家民委连一个工人都没有；至今没有一家研究新疆少数民族社会经济状况的专门机构，缺少发表学术成果的平台）

当然影响少数民族发展和民族关系的因素很多例如：文化，宗教，历史，国际政治环境，三股势力等等。不过我所分析的是其中最重要的。需要说明的是：总体上只是分析了它们作为相对于新疆少数民族个体的环境之意义上的主要方面。勾画了一幅限制、束缚新疆少数民族发展的有关制度、体制、政策、资源等联结在一起组成的简明的图画。所以对一些问题并没有深入分析。只求总体清晰即可。至于新疆少数民族自身的状况，如技术技能低，思想保守、目光短浅，不适应现代市场经济的劳动价值观点，竞争意识不强，安于现状，很少或是基本没有谈。因为我认为通过政策的调整，民族区域自治法的进一步完善，有关自治条例的制定和贯彻执行，少数民族发展环境的改善，如受教育机会和就业机会的拓展，平等国民待遇的实现等，他们自身的弱势地位是会改变的。因此我们将讨论的重点放在发展环境上。构成新疆少数民族的发展环境的诸因素的相关性是相当大的。比如说收入低，就会影响他及其子女受教育的程度；知识贫困又影响他收入能力；制度壁垒限制了他们的发展机会，发展的机会的缺乏又会影响他们获取“素质”的能力，增加收入的能力等等。因此虽然我们在形式上是分开讨论几个因素的，但事实上它们是作为一个有机整体而存在的。任何一个因素的变动都会直接或间接影响到其它的因素。从这个意义上说，要回答“新疆经济发展与民族关系”的问题，不仅要一个一个因素的分析，还要从总体上考察。

结语

我们看到，在所注意到的几个方面确实存在着许许多多的障碍束缚着新疆少数民族的发展也严重影响着新疆经济发展和民族关系。那么是不是说他们就一定会被抛弃呢？我们可以说已经有部分被抛弃了。问题在于会不会继续抛弃。如果答案是是，我的回答就是：不会，绝对不；如果答案是不，我的回答就是：未来是不确定的，不可预测的。但如果新疆少数民族的发展环境能得到充分的改善，我可以肯定的是：最美丽的还是我们新疆。

附1
据对新疆流浪儿童中心所作的问卷调查分析，去内地流浪的儿童人多是来自新疆南部城乡的维吾尔族男孩在97名新疆流浪儿童中，维吾尔族儿童占到85%，在内地流浪的儿童中，维吾尔族儿童更占到了98%，83%来自南疆，（在新疆流浪儿童中心救助的915名新疆各族流浪儿童中，来自喀什、阿克苏两地区的也占到45%）54%的维吾尔族流浪儿童来自城镇，北京市收容遣送站在1998年和1999年分别收容维吾尔族流浪儿童达382人与515人分别占到当年收容16岁以下儿童的12%和11%。

当地社会和政府有关部门对遥远的异地、异族文化陌生，因此流浪儿童的个人行为，成为内地一些地方出现歧视与排斥新疆人现象的一个重要原因，甚至因此影响到新疆与内地、维吾尔族与汉族的关系。谈谈这方面的影响近几年在一些内地城市中，“新疆人”似乎突然成为避之不及者的代名词，在宾馆、商场、市场、火车、公共汽车等公共场所，人们对来自新疆的人或相貌类似新疆一些少数民族的人百般防范，甚至公然拒绝提供服务，令不少去内地的新疆人心寒新疆人的名声为什么如此了一些人认为，一是新疆人中贩毒、吸毒的多，一是新疆人中偷窃、抢劫的多人们总是凭借社会记忆（或经验）来确定自己的行为，建构自己对周围的认识没有社会记忆，人们在互动上就找不到一致性，就缺乏行动的规则也正是因为不同的记忆，造成了不同群体之间交流和沟通的困难，因为这样的记忆影响着他们彼此的认同，他们很容易被当地人辨识，他们的行为进而被夸人许多内地人通过亲身经历或各种传媒，形成对新疆人的思维定势，将其定格为“偷、抢、毒”，从而造成广泛的社会影响，甚至形成为一种社会记忆，并因此而影响整个新疆人的声誉一些地方就干脆避而远之，采取怀疑、防范甚至是拒绝等过激态度对待新疆人并波及合法流动、合法经营的新疆人

李晓霞（1964830011女新疆社会科学院民族研究所）