清朝统治蒙古的机构：理藩院、会盟与札萨克旗

一、理藩院
　　理藩院是清朝统治蒙古、回部及西藏等少数民族的最高权力机构。
　　1631年，漠南东部以科尔沁为首的蒙古诸部，先后归顺了清朝。同年七月，皇太极设立六部，即吏部、户部、礼部、兵部、刑部和工部。各部里设蒙古承政一员，负责处理有关蒙古事务。1636年，漠南蒙古诸部均归顺清朝。清太宗设立了蒙古承政(俗称蒙古衙门)，以负责处理蒙古事务。由于需要处理的有关蒙古事务日益增多，因此，1638年六月，将蒙古承政改为理藩院。博洛任理藩院承政(相当于尚书)，塞冷为左参政，尼堪为右参政。

　　1644年(顺治元年)改承政为尚书、参政为侍郎，扩大了机构，增加了人员。1662年，复将理藩院升格，使之与中央六部同等，内设录勋、宾客、柔远、理刑四司。1699年，划柔远为二，曰前司和后司。1757年，改录勋司为典属司，宾客司为王会司，柔远后司为旗籍司，前司为柔远司。乾隆年间，又增设徕远一司(1761年)，使理藩院各机构更加完整。理藩院共设旗籍、王会、典属、柔远、徕远、理刑六司和满汉档房、司务厅、当月处、蒙古房、内外馆、银库等机构。

　　旗籍司承办内札萨克(内蒙古二十四部)及内属部的疆理(各札萨克旗、总管旗以山河之名表以图，确定其游牧界)、封爵(凡六等：亲王、郡王、贝勒、贝子、镇国公、辅国公)、谱系(各考其得姓受封之始，皆记以世次)、会盟(凡内札萨克六盟，各定其所会之地)、军旅邮传兼稽游牧内属者(凡呼和浩特土默特、黑龙江布特哈皆是)。

　　王会司承办内札萨克六盟王公、台吉、公主、额驸等的年班、进贡、俸禄、燕赉等事宜。
　　柔远司承办外札萨克蒙古(喀尔喀、科布多、新疆土尔扈特、青海以及阿拉善、额济纳)汗、王、贝勒、贝子、台吉、呼图克图喇嘛的年班、进贡、俸禄、燕赉等事。
　　典属可承办外札萨克各游牧疆界、封爵、会盟、驿递、边疆贸易、屯戍并稽游牧内属者(察哈尔、巴尔呼、额鲁特、扎哈沁、明阿特、乌梁海、达木)。

　　徕远司承办回部札萨克、伯克岁贡、年班等事。番子、土司亦如之并典外裔职贡(附牧回域卡伦外，布鲁特、内附者各给以衔。岁遣使输马。哈萨克、浩罕、博罗尔、巴达克山、爱乌罕各效其职贡)。

　　理刑司承办外藩蒙古及回部的刑罚，制定蒙古律条，审决重大案件。清廷制定了《理藩院则例》、《蒙古律例》等，以此作为统治蒙古的法律依据和准绳。 1696年，康熙帝命理藩院，将清太宗以来陆续发布的一百二十五条有关蒙古的法令，汇编成《理藩院则例》，作为处理蒙古事务的法律依据。1789年(乾隆五十四年)在康熙时所编的《理藩院则例》的基础上加以修订和补充，汇编成新的《理藩院则例》二百零九条。1812年（嘉庆二十年），将《则例》再行修订，将其内容扩编为五百二十六条。

　　《蒙古律例》的产生，早于《理藩院则例》，是《理藩院则例》形成的基础。1643年（崇德八年)《蒙古律例》正式颁发。1667年，理藩院颁发了顺治朝以来增定的条例。1741年，又完成了新修订的《蒙古律例》。1795年，《蒙古律例》再次重新刊印颁行。

　　各地都有理藩院的派出机构和司员。乌兰哈达、三座塔、神木、宁夏等处派驻司员各一人，分驻塔子沟笔帖式一人，主管蒙古人诉讼之事。察哈尔游牧处理事员外郎十六人(察哈尔各旗官员内番选)主管游牧察哈尔民人诉讼之事。张家口、喜峰口、独石口、杀虎口、古北口等处，驻扎司官和笔帖式各一人，主管蒙古邮驿政令。围场总管一人(康熙四十五年置，乾隆十四年始隶理藩院，嘉庆七年改热河都统)，左、右翼长各一人，章京、骁骑校各八人，主守木兰围场，专司巡察。

　　二、札萨克旗与会盟
　　17世纪20年代末，蒙古东部的科尔沁、敖汉、奈曼、内喀尔喀五部以及喀喇沁等部，先后相继归顺清朝。1634年十月，清太宗皇太极命大臣阿什达尔汉、塔布囊达雅齐前往硕翁科尔山(今哲里木盟科尔沁左翼后旗境内)，召集科尔沁、敖汉、奈曼、巴林、札鲁特、翁牛特、阿鲁科尔沁、喀喇沁等部的贝勒会议，划定了各部牧地疆界，分配了民户，各民户不得越界游牧。1636年十月，内宏文院大学士希福、蒙古衙门承政尼堪、塔布囊达雅齐与都察院阿什达尔汉奉命前往内喀尔喀五部和察哈尔、科尔沁诸部，稽查户口、编置牛录、建旗。经过多次稽查，编审旗分佐领，授札萨克以及设盟，逐步完善和巩固蒙古地区的统治机构，达到了"众建而分其力"的政治目的。

　　后来，清朝把所属蒙古地区划分为外藩蒙古和内属蒙古两部分。外藩蒙古又有外札萨克蒙古和内札萨克蒙古之别。内蒙古四十九旗为内札萨克蒙古。喀尔喀八十六旗、科布多十九旗、新疆伊犁将军管辖的十三旗、青海二十九旗以及阿拉善旗、额济纳旗为外札萨克。内外札萨克的主要区别在于，内札萨克盟有兵权，并直属于理藩院；外札萨克盟无兵权，并受当地将军或办事大臣及参赞大臣节制。内属蒙古(察哈尔、巴尔虎、额鲁特、扎哈沁、明阿特、乌梁海、西藏达木蒙古)一般不设札萨克，也没有王公世袭封爵。内属蒙古各部"官不得世袭，事不得自专"（魏源《圣武记》卷3，中华书局1984年）。分别辖于当地将军、大臣和都统，并辖于理藩院。

　　内蒙古的札萨克旗与会盟。1635年，设三旗。1636年，设二十二旗。1642年，增加到二十七旗。1662年，增加到四十七旗。　　1676年 (康熙九年)，增加到四十九旗，这四十九个札萨克旗，分为六个盟。其中科尔沁六旗、扎赉特旗、杜尔伯特旗、郭尔罗斯二旗共十旗，在科尔沁右翼中旗境内会盟，称哲里木盟。喀喇沁三旗、土默特二旗共五旗，在土默特右翼旗境内会盟，称卓索图盟。敖汉、奈曼、阿鲁科尔沁、克什克腾、喀尔喀左翼旗、巴林二旗、札鲁特二旗、翁牛特二旗共十一旗，在翁牛特左翼旗境内会盟，称昭乌达盟。乌珠穆沁、浩济特、苏尼特、阿巴噶、阿巴哈纳尔各二旗共十旗，在阿巴噶左翼、阿巴哈纳尔左翼二旗界内会盟，称锡林郭勒盟。四子部落、茂明安、喀尔喀右翼旗、乌喇特三旗共六旗，在四子部落境内会盟，称乌兰察布盟。鄂尔多斯七旗，在鄂尔多斯左翼中旗与右翼前后旗接壤之处会盟，称伊克昭盟。

　　喀尔喀的札萨克旗与会盟。1655年，喀尔喀三汗在清朝的压力下，遣子弟到京，盟于宗人府，形式上设左右翼八札萨克。　　　1686年，由于内讧，喀尔喀左右翼会盟于库伦伯勒齐尔，将札萨克旗增至十九个。1688年秋，喀尔喀会盟于苏尼特旗阿鲁额勒苏台，又增设了几个札萨克旗。1691年，举行多伦诺尔会盟，共编札萨克旗三十二个。1696年，清圣祖打败博硕克图汗后，喀尔喀返回故地，其札萨克旗增至五十五个。至1713年，设札萨克旗六十五个； 1725年，增至七十四个。1759年，将喀尔喀四部及所附厄鲁特、辉特二部，编为八十六旗。土谢图汗部二十旗会盟，称为汗阿林(汗山)盟；赛音诺颜部二十二旗及厄鲁特二旗会盟，称为齐齐尔里克盟；车臣汗部二十三旗会盟，称为克鲁伦巴尔和屯盟，札萨克图汗部十九旗及辉特部一旗会盟，称札克毕赖色钦毕都尔诺尔盟。

　　青海蒙古札萨克旗与会盟。1697年，青海和硕特达什巴图尔为首的部分台吉来朝，被封为亲王、郡王、贝勒、贝子，但并未授札萨克。镇压罗卜藏丹津反清斗争后，1725年开始编旗。和硕特二十一旗、绰罗斯二旗、辉特部一旗、土尔扈特部四旗、喀尔喀部一旗，共编二十九旗。初不设盟，若需盟议，由西宁办事大臣召集，在察罕托罗海会盟。1751年，改为每年会盟一次，均由西宁办事大臣召集。

　　阿拉善、额济纳札萨克旗。阿拉善旗祖为巴图尔额尔克济农和罗理，是青海和硕特顾实汗第四子巴延阿布该阿玉什的长子，拜巴噶斯汗所养。博硕克图汗统一准噶尔后，和罗理率部逃至阿拉善。1697年，清朝授和罗理为札萨克多罗贝勒，称阿拉善旗，不设盟。额济纳旗祖为额济勒土尔扈特阿玉奇汗之侄阿拉布珠尔。 1698年，阿拉布珠尔曾跟他的母亲去西藏朝拜。1704年，路经北京时，被康熙皇帝扣留，在北京居住多年，被封为固山贝子。1753年，授阿拉布珠尔之孙罗卜藏达尔札为札萨克，称额济纳旗，不设盟。

　　科布多的札萨克旗与会盟。1753年九月，准噶尔汗国杜尔伯特部首领车凌、车凌乌巴什、车凌蒙古为达瓦齐所迫，率一万多人归服清朝。1754年四月，将杜尔伯特部编旗分佐领。其左翼十一旗，附辉特部一旗，共十二旗，称赛因济雅哈图左翼盟；右翼三旗，附辉特一旗，共四旗，称赛因济雅哈图右翼盟。1771 年，土尔扈特台吉舍楞及从子沙喇扣肯随渥巴锡汗从额济勒来归，遂授札萨克，称新土尔扈特二旗，与新和硕特一旗(1796年授札萨克)共三旗，称青塞特奇勒图盟，牧于科布多西南的布拉干河一带。

　　新疆土尔扈特、和硕特札萨克旗与会盟。土尔扈特汗渥巴锡率部返回故土后，清廷作了安置。1772年和1775年两次调整牧地，以分而治之的原则，编旗设盟，确定了牧地。渥巴锡汗所属称旧土尔扈特和旧和硕特，共分十三个札萨克旗和五个盟。在喀喇沙尔一带所设土尔扈特四旗，称南路乌讷恩素珠克图盟；在和博克萨里设三旗，称北路乌讷恩素珠克图盟；在库尔喀喇乌苏一带设二旗，称东路乌讷恩素珠克图盟；在精河设一旗，称西路乌讷恩素珠克图盟；在珠勒都河一带设和硕特三旗，称中路巴图塞特奇勒图盟（资料来源：内蒙古社科院历史所《蒙古族通史》，民族出版社，2001年发行版）。